• 转型中的中国经济体制

    by  • December 10, 2000 • 程晓农文集 • 0 Comments

    二十年来,中国的经济体制中最重要、也最引人注目的两个变化是:指令性经济计划的消失和非国有部门的扩张。如果简单地运用一种“计划经济——市场经济”这样的“两分法”,也许可以很快得出结论:中国的经济体制现在已经是由市场机制占主导地位了。但是,计划经济消失以后,填补制度空白的一定是市场机制吗?在理想主义的改革设计蓝图上确实可以这样写。但中国现实的社会经济生活却并非如此,计划经济固然已经瓦解,但来自政府和垄断性国有机构的对经济活动的干预不仅没有减少,而且变得更加随意化,中国目前的经济体制并非由市场机制主导,而是一种半市场交换、半“随意化”行政性干预的“双轨制”。这种体制既与西欧的古典市场经济不同,也与东亚地区新兴工业化国家的市场体制不同,它攀附在中国现存的体制上,阻碍资源的有效配置,抑制经营者、劳动者的工作努力,滋养着日益泛滥的腐败,约束了非国有部门的扩张渗透能力。

    在中国过去二十年关于改革的讨论中,各个方面都把改革社会主义体制狭义地定义为改革经济计划管理体制和调整排斥私有经济的意识形态。久而久之,连很多严谨的学者也习惯成自然地接受了这种观念,以为只要在意识形态中给市场经济留下必要的位置,在经济活动中清除了价格的计划管制以及生产、流通、劳动力的指令性计划管理等等,把更多的经济活动决策权下放给地方政府和企业,中国的市场经济体制就基本成形了。但事实上社会主义制度并不只是经济计划加意识形态而已,在社会主义的社会体制下还形成一定的社会结构,生成一种制度性文化。后两者是不可能用一道改革的行政命令取消的,它们完全可以在经济计划和社会主义意识形态消失的情况下继续存在,并为转型过程深深地盖上自己的“烙印”。清除计划经济并不难,改变其社会基础则极为艰难,东欧俄国虽然也未完成这后一过程,但至少他们已经开始清理,而中国实际上则是在现有的社会基础之上建造一种既承认原来的权力体系、又承认市场交换活动的经济体制。

    中国计划经济的经济管理方式消失以后,它的两个基础仍然存在。其一是,从中央政权到乡政权的、过去行使集权式管理的庞大的党政部门和垄断性国有机构的组织架构并未解体,只是作了某些合并、或换一些名称,其潜在的可以随时插手日常经济活动的权力从未被取消或否定过。其二是,党政干部和垄断型事业机构的员工依然享有相当高的政治社会地位,他们的活动能量比改革前只有过之而无不及。但是,这些机构和干部所生存的环境却发生了极大的变化。首先,随着经济决策权力的下放,过去集权体制中自上而下的严格的纪律约束大大减少了,机构或个人获得了充分的活动空间。其次,机构和个人的行为目标也有很大改变,过去是努力完成上级指示,以便有机会扩大机构的权力和级别、以及谋求个人的升迁,现在则是机构要努力“创收”、个人更是“一切向钱看”。第三,计划经济的瓦解使财政再也不可能象改革前那样垄断财源,随着国家财政能力的下降,上级机关再也没有足够的财力为下级机构拨付足够的正常活动经费,更无法满足这些机构员工永无止境的提高工资福利的要求。在这样的情势中,机构和干部们的行为方式自然发生了重大转变。他们不再仅仅是单纯听命于中央政府的“驯服工具”,可他们也不是真正受民众监督的公务员;他们不愿意放弃优越的政治社会地位,可也不甘于经济地位上半点落后;他们一方面代表政府执行公务,可同时他们也想利用执行公务的权力获取额外经济利益,因为这是他们最“驾轻就熟”、最现成的机会;他们的社会身份是公众利益的代表,但他们每个机构和多数个人又象商人一样,在执行公务时算计如何籍此使个人利益最大化。这样就形成了一种转型期独特的制度性文化,“有权不用,过期作废”、“不捞白不捞,捞了也白捞”。

    那么,中国的现行体制有什么特点呢?在政府的经济职能方面,国家已经不再扮演万能的计划者的角色,可这并不意味着国家就自动退出干预社会经济生活的活动,政府用非计划手段完全可以实施和过去相似的干预活动。任何政府都有必要对经济进行调节或管理,这种调节有些是政府从国民经济发展的需要出发行使正常职能,而有些则主要是服务于某些利益集团的利益,但不一定以提高经济效率或维持社会公平为目标。国有企业在竞争中丢掉了越来越大的市场份额,但仍然能够通过国有垄断性金融机构操纵金融资源的分配,使自己占用的金融资源份额不至于减少,这种现象可以被称为国有企业在“汲取”国民经济资源。这个“汲取”过程的经济社会效果有正负两个方面,合起来就是“汲取”过程产生的“汲取效应”。其正面的效应是,“汲取”过程有助于扶持城市消费需求,稳定城市社会,从而有利于吸引外资,还可借助外资带来的制度文化间接地促进市场化;而负面的效应是,“汲取”过程大大抑制了市场机制的资源配置能力,降低了国民经济的效率,同时使国有企业负债累累、陷入濒临破产的境地。在中国的改革过程中,国有企业的市场份额越来越小、亏损日益严重,而它雇佣的劳动力毫无减少,其员工的生活水准快速提高,并支撑着城市消费的繁荣,秘诀就在于“汲取效应”——通过汲取资源维持国有企业员工的高收入高福利、进而维持经济社会目前的稳定。这就是为什么中国的国民收入分配格局中会出现制度性偏倚——对经济增长贡献较小的国有企业员工反而能够享受较多的经济发展成果。“汲取效应”还可以有效地解释为什么中国国有企业的资产负债率迅速上升。企业向银行贷款、对银行负债,本是现代经济中的常见现象,如果企业贷款后能够通过投资增加企业的资产,则企业对银行的负债和企业的自有资产可以同时增加,使企业处于良好经营状态,资产负债率也不会上升。中国国有企业的资产负债率反常地急速上升,主要原因是大量贷款没有用于投资,而是用于员工的工资福利,结果对银行的负债增长得非常快、但企业的资产则增加不多。这就是“汲取效应”这个宏观现象在企业财务这个微观层面的反映:国有企业中出现了一种难以扭转的趋势,即市场份额缩小、收入短拙、员工不减、工资福利还必须不断提高,于是以企业自己的经营收入就很难维持工资福利开支,企业必然要通过银行“汲取”金融资源才能应付。由此可以看出,在社会主义国家,取消指令性生产和销售计划后,商品市场可以迅速形成,但是这个市场化过程并不一定必然带来资源优化配置的市场化过程;资源的非市场化配置状态完全可能与在商品市场上占主导地位的市场机制并存,构成一种没有计划经济的“双轨制资源配置”。在这种情况下,商品市场竞争中的优胜者不一定也是资源配置争夺中的优胜者;由于国有企业“汲取”了本来可由市场机制配置给非国有企业的资源,使得低效率的企业得以维系、而高效率的企业失去了利用更多资源的机会,这种过程当然不是资源利用优化的过程。在这种情况下,笼统地谈市场化进程可能会掩盖上述资源配置反市场化的现实。

    在转型过程中,政府或其他垄断型机构对经济活动广泛的行政性干预,还表现为九十年代行政管理与公共服务业的商业化趋势。由于行政事业机构若仅靠财政度日一定会陷入“半饥半饱”状态,这些机构普遍展开了有组织地或个人单独地“创收”活动,这既是不得已之举,也是利益驱使之必然。其最便捷的做法就是用机构本身拥有的权力和机会来交换直接或间接的经济利益,诸如屡禁不止的行政机构借故摊派,新闻媒体搞“有偿新闻”,大专院校办短期“培训班”出卖文凭,中小学收“高价生”,出版社卖书号,医院向公费患者强行推销昂贵药物、搭售日用品等等。这样,税收稽查权、新闻播报权、学历授予权、出版发行权等过去与商业交换无关的权力机会都变成了用于“创收”的工具。其结果是,一方面市场型交换扩展到了政府机关和公用事业,这样的“市场经济”活动的范围比发达国家还要宽广;另一方面也扩大了“寻租”活动的空间,机关事业单位为了谋利,不但可能制造机会、增加对日常经济社会活动的干预,还会把这种干预变得更没有规则、更随机。在财政支付能力日益缩小、而机关事业机构并未随着相应缩编的情况下,这类活动可以有效地减轻财政负担、增加机关事业部门员工的收入,在短期内起到稳定社会的作用,这是中央政府对此现象“眼开眼闭”的原因;但同时此类活动又大大地扰乱了经济社会活动的应有秩序,增加了混乱,同时还瓦解了道德标准,腐蚀了社会,威胁着长远的社会稳定。

    当此类活动是由单位有组织地进行的时候,常常被称为“搞创收”;如果是员工假公济私、个人单独进行,一经查获则被视为“腐败”。实际上,一旦行政事业机构这类有组织的活动广泛存在时,它与个人假借机构名义所进行的同类活动常常互相连通、无法区分,机构的不当“创收”与个人的“腐败”行为可以彼此转换、相互掩护。在这样的秩序混乱中,很多社会成员一方面是受害者,一方面又是混乱的制造者;他们会从利益的角度出发,为自己的不当谋利行为辩护,而对别人类似的损害自己的行为,却从道德的角度加以指责。

    从中国的现状来看,在计划经济消失后相当长的时期内,经济体制会是一种与计划经济无关的“双轨制”,即发育中的市场机制与行政性干预并存,在这种情况下,很难说市场机制真正占据了主导地位。这里讲的行政性干预不是指政府的正常宏观管理,而主要是指两类情况。一种是为满足个别利益集团而实施的政策,例如银行奉命向长期亏损、拖欠大量逾期贷款的国有企业继续提供新贷款,这样做既有违经济效率也损害社会公平。另一类是拥有权力的机构或个人对社会经济活动的不当干预,主要是为了满足干预者个人或小群体的经济利益,这类干预不可能有明确、统一的规则,因此中央政府也很难有效地加以控制,只能定期地发动反“摊派”、反贪污之类的“运动”加以遏制。实际上,此类现象正是现行的半市场调节、半“随意型”行政性干预的“双轨”体制的一种“体制病”,只有对这种体制进行“手术治疗”才能“手到病除”,而用“模范人物”的道德宣传或“运动”打击惩处,必然是无济于事的。

    这种“双轨制”在相当长时期内都可能存在,因为一方面它具有市场机制的一部分功能,产生了激励机制,也为生产者之间、生产者与消费者之间的正常交易提供了市场规则,保证了计划经济消失后经济活动的活跃;另一方面,它不但承认和保留原有的权力结构,而且为原有的权力结构注入了新的经济利益,从而巩固了这个权力结构的基础,使它免遭发育中的市场机制的冲击、而得以继续存在下去。

    (作者单位:美国普林斯顿大学)

    原载《战略与管理》2000年第6期

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