• 中国农村面临一场新的变革

    by  • January 17, 2001 • 程晓农文集 • 0 Comments

    二十一世纪中国所面临的诸多挑战中,“三农”问题(即农业、农村、农民)大概是最严峻的一个挑战。近年来农村这个中国经济社会的基本面的状态正处在每况愈下、难以有效改善的境地。农业的收益明显地大幅度下降,农民的收入停滞不前甚至有所减少,乡镇企业开始萎缩,进城打工的农民处境艰难。最让人痛心的是,乡村两级的腐败以及对农民的横征暴敛,把农民种田的微薄收入搜刮一空,农民的不合理负担之重前所未有。

    最近,中国在申请加入世贸组织的过程中,坚持强调今后不能取消农产品补贴,与其他国家在这一问题上的分歧延缓了中国加入世贸的进程。这个问题并不是新问题,早就列在申请世贸要解决问题的清单上,中国政府最近之所以突出关心这个问题,正好在一定程度上反映出中央政府对“三农”问题的担忧。

    很明显,指望农产品补贴来保护农民利益是有限的,而且,在现行体制下,对农产品的补贴大部分最后都落到了垄断型国有商业系统的口袋里,实际上肥了供销社、粮食系统员工,而对农民收入状况的改善却补益不多。

    那么,是否可能对农民减税呢?清代康熙和乾隆年间,皇帝为了减轻税赋,曾实行过各省轮流免赋的政策。但是,目前中央财政为了维持城市经济的繁荣并保住经济增长率不至于下降,连年举债,已经负债累累,根本没有能力再对广大中西部省份的农村提供更多的财政返还。1994年实行新的税制后,地方财政的份额则相对收缩,过去几年中有越来越多的县级财政已经不能按时发放工资。所以,县级财政其实也近乎枯竭。政府在减轻农村的正常税赋方面其实已经无能为力了。

    既然今后若干年内无法减轻农村的正常税赋,政府也很难提出其他大幅度提高农民收入的政策措施,那么,在农民不易增收的情况下,如何减少农民的不合理负担就成了一个缓解矛盾的重要环节。然而,从这个角度看问题,“三农”问题就不单纯是个经济问题了,它直接涉及到政治体制的改革。

    农民负担过重的根本原因是县乡基层政府人员过多,开支庞大,入不敷出,最后必然要靠向农民摊派来养活这些干部。在当前“三农”问题突出、中西部地区县级财政捉襟见肘的情况下,中央政府光是下命令严禁摊派,其实是无济于事的。因为,庞大的县乡级干部要花钱,本级财政收入不够,中央财政又舍不得补贴,他们必然要转而靠向农民摊派来维持自己的生活消费水平。例如,目前全国乡政府负责人多数居住在县城,光是每天坐着公家的汽车从县城到乡政府上下班,所化费的购车、养车、司机、汽油费一年就达数千亿元。现行的基层财政预算根本不可能包括这笔庞大的开销,最后其中的一多半必然以各种名目转嫁到农民头上。

    为了试图缓解农村基层政府乱摊派的问题,去年中央在安徽搞了“费改税”的试点,深受农民欢迎。但是,好景不长,报道这项改革的新闻刚刚见报,乱摊派就已经在安徽死灰复燃了。安徽许多地方的乡村干部因为上级要求试行费改税,断了以往的财路,手头没有多少可自由支配的现金,就故伎重演,擅自开征“人头税”。有的地方甚至动用了专政手段,开办所谓的“教育班”,强迫农民必须交纳这种基层政府新发明的非法“人头税”,这种“教育班”其实是对农民非法收押。后来事情闹得太大了,逼死了人,农民不得不上访,中央才终于插手处理此事,但收效并不大。最近,中央电视台的“焦点访谈”节目播了湖北某地因为向农民按住房面积非法开征所谓的“土地使用税”,仅仅在一个自然村里,就有四十多户农民被迫扒了自己的房子,背井离乡。

    由此可见,制止乱摊派的命令也好,试行“费改税”也好,都是治标不治本的临时性安抚手段,并不能根本解决问题。要彻底缓解农民沉重的不合理负担,只有从节流上着手,即减少农民必须养活的基层干部人数以及他们的开支数量。不久前,国内有学者提出,可以考虑回到四九年以前的乡村体制,彻底撤销乡村两级组织,由农民自治,选举乡保长,这样的建议就是一个釜底抽薪的办法。确实,只有减少农村基层庞大的靠摊派养活的干部数量,并同时实行乡以上干部的民主选举,才能从根本上解决问题。除此之外,似乎也没有其他更有效的彻底减少农民负担的有效办法。

    现在看来,问题的实质已经浮上台面,对这一点,稍微了解一些农村情况的人都能看得很清楚。但是,能否真正对农村的乱摊派实行上述的釜底抽薪的做法,却不是一个简单的事,这关系到农村政治体制的彻底改革。如果说,八十年代初取消人民公社三级所有的体制、实行土地按户承包是一场重大的“革命”,那么削减农村基层干部数量、实行乡以上干部的民主选举,就是农村改革以来面临的解放农民的第二场农村“革命”。这第二场“革命”比土地承包、取消公社的第一场“革命”深刻得多,因为,它不得不触及到基层干部的根本利益。在维护农民利益还是维护基层干部利益这个两难矛盾面前,政府面临着艰难的选择。

    这第二场“革命”还关系到如何改变长期以来形成的农村政治社会管理体制,要真正按照农民的需要和可负担能力,来设定基层政府的规模、人数和功能,而不是象过去二十年来那样,依据上级政府的需要来设定干部人数和职能,强迫农民出钱养活他们。农村基层政府职能的转换和结构的改变,意味着全国乡村政治体制的重大变革。现在,农村现行政治社会管理体制的维持成本已经大大超出了中央政府和农民的可承受负担能力,如果继续维持这一体制,势必造成农村的进一步萧条,社会矛盾将日益激化。而改革这一体制,则是一场八亿农民与几千万基层干部之间的角力,将重新奠定政权的合法性基础。

    其实,经过过去十多年来村委会民主选举的实践,农村已经逐步积累起实行这场变革的社会政治条件。对农民来说,实行这样一场变革是他们求之不得的事,必定大快人心。但是,按照长期形成的集权体制的惯性,这场变革又需要农村基层政府的配合,与虎谋皮,谈何容易。二十年前,中国农村的经济改革也是在这样的形势下逐步推动,然后形成燎原之火,势不可挡。今后,依靠占全国人口大多数的农民来推动这场农村政治体制变革,其势在必行已经了然;这场变革能恢复农村的活力,从根本上解决农民的负担问题,也是显而易见的。问题在于,是等到火烧眉毛的时候才勉强应付、仓促上阵,还是象当年的农村经济改革那样,主动迎接挑战,化被动为主动?这就值得深思了。

    2001年1月应BBC稿约而写

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