• 被忘却了的农村改革

    by  • March 15, 2001 • 程晓农文集 • 0 Comments

    今天在中国,加入世贸、与国际接轨等口号越来越响,似乎大有代替兴旺了近二十年的改革口号。从一种角度看,这好象表明中国的改革已经踏上了一个更新更高的阶段,以往那种主要关注国内经济体制改革的眼光再也跟不上形势了。但也有一些比较坦率的学者专家认为,其实,中国的改革已经进入了瓶颈阶段,近年来现实中面临的许多亟待解决的难题,实际上始终无法有效解决。于是,谈深化改革的场合反而越来越少了。如果反思二十多年的改革历史,具体分析当前中国的经济社会现状,就会发现,有一个重要的问题值得深思:中国改革今天所面临的主要任务,难道只剩下加入世贸和与国际接轨了吗?加入了世贸、与国际接上轨,中国的改革难道就大功告成了?毫无疑问,加入世贸至关重要,但如果单打一地强调其重要性,就难免落入有意无意的“见木不见林”。

    除了加入世贸这样的努力之外,中国当前就没有更关键、更紧迫的改革任务了吗?事实上,如果冷静地观察,当前中国除了需要加入世贸之外,还有一项更艰巨、更重要的改革任务,那就是如何通过进一步的农村改革,改变农村目前日益严重的经济困局。中国的改革本来是从农村开始的,但二十年之后,农民的境况却陷入了一种十多年来从未有过的困难之中,由此影响到全国的经济沉入低增长和连年萧条。可惜的是,在目前国内的主流话语中,进一步的农村改革却似乎已被忘却了。好象经过八十年代的承包制改革,农村的体制已经基本理顺,再也不值得重新关注了。即便有一些相关的讨论,也往往是针对一些零散的政策措施,而缺乏对农村困局的整体评估。

    八十年代中,中国研究改革的专家学者里,最强的队伍之一就是杜润生领导的农村政策研究室属下的一群中青年经济学家。他们常年持之以恒地的调查研究,使他们得以始终保持着观察农村问题的前沿眼光,在政策研究和学术讨论上都赢得了领先地位,也引起了国际学术界的重视。然而,八十年代末,这支队伍被打散了。此后,虽然还有一些学者继续坚持不懈地研究“三农(即农业、农村、农民)”问题,取得了不少成果,但背后再也没有了强有力的团队研究的支持,其研究成果也得不到必要的重视。中国不再有研究分析“三农”问题的强势团队,并不是件好事。更何况,今天的“三农”问题比以前更复杂了,不单单是经济问题,也是社会问题,甚至涉及到政治改革。没有了类似的团队,只靠一些政府机关的农业经济专家作些单纯的经济技术分析,就有“盲人摸象”之虞。十年以后,问题终于暴露出来了,面对今天农村的困局,似乎只能在中国的媒体上见到个别学者的分析以及一些记者的零星报道,而再也看不到八十年代那种脚踏实地、以第一手调查为基础、有充分说服力的系统整体性分析研究,更看不到有关“三农”的政策制定与这类研究之间的良性互动。这或许就是农村改革被忘却的一个重要原因。

    今日农民状况:富起来了还是越来越穷?

    在二十世纪的最后二十多年中,中国通过农村经济改革,彻底抛弃了严重束缚农民经济和人身自由的人民公社体制,农业生产力迅速回升,带动全国出现了八十年代的经济繁荣。虽然五十年代初土地改革时给了农民的土地没有真正回到农民手中,但土地的长期承包基本上巩固了农村的市场机制。随后,在农村流通体制方面也有一些改革,但进展并不大,而且过去五年来还时有反复。按照一些书斋经济学家的看法,似乎只要在农村里引进了市场机制,农村的体制就自然而然地理顺了。可惜,现实却给出了完全不同的答案。问题不在于市场机制不灵,而在于市场机制的这只“看不见的手”被另一只“看得见的脚”踩住了,现存的权力分布格局把一度尝过改革甜头的农民重新置于被剥夺的可怜境地。

    二十一世纪中国所面临的诸多挑战中,“三农”问题大概是最严峻的一个挑战。近年来农村这个中国经济社会的基本面的状态正处在每况愈下、难以有效改善的境地,大致表现在以下几个方面。

    首先,农业的收益明显地大幅度下降。由于九十年代上半期的“泡沫经济”已经逐渐消退,而政府转嫁社会福利支出的措施大大加重了城市居民的生活负担,城市居民、特别是内地中小城镇居民的收入和消费开始萎缩,对农产品的需求已经没有以往那么旺盛了。这直接造成了农产品价格连年走低。而另一方面,农民的种植成本却面临着垄断型工商企业的价格哄抬,种子、化肥、电、农药等的成本越来越高。结果,出现了种得越多、亏得越重的现象。而且,今后中国的农产品价格已经没有再抬升的空间。最近农业科学院的一位学者详细分析了中国农产品的成本和价格,其结论值得国人警醒。他发现,中国的大多数农产品价格已经超过国际市场的平均价格,而多数农产品的生产成本也高于发达国家。这样,中国农民指望农产品价格回升带来今后的收入增长,看来是希望不大了。

    最近,中国在申请加入世贸组织的过程中,坚持强调今后不能取消农产品补贴,与其他国家在这一问题上的分歧延缓了中国加入世贸的进程。这个问题并不是新问题,早就列在申请世贸要解决问题的清单上,中国政府最近之所以突出关心这个问题,正好在一定程度上反映出中央政府对农业问题的担忧。即使中国能继续维持国内农产品市场的价格,尽量减少低价进口农产品的冲击,中国农民的种植业收益也不可能再有明显改观了。

    其次,近年来农民的收入增长停滞不前甚至有所减少。最近国家统计局开始承认,农村居民的收入增长明显放慢,有时只有两三个百分点。事实上,从一些来自乡村基层的报道看,就连统计局的这个官方数据也有很多水分。许多乡镇长、县长为了呈报政绩,往往人为地夸大农民的收入。甚至,当农民的田产收入下降时,有些基层干部就按照农民家里有几棵果树、有几只母鸡来计算一年的最高产果量和下蛋数,好凑出一个“增长”的农民家庭收入,至于母鸡到底下了多少蛋、果树是否年年都能结那么多果子,这些干部就不管了。有经验的专家都了解,统计局的农民收入统计一般都有高估的倾向。另一方面,在这个“增长”的“收入”当中,其实包括了相当大的一部分农民家中积存的粮食或其他农产品。由于近年来粮价一再下跌,农民收获的农产品如按政府规定的收购价格出售,将严重亏本。农民们只好暂时把农产品囤在家里。如果把这种无法变现的收获剔除,农民来自农业的现金收入其实是下降的。如果不是有上亿农民进城打工,给他们的家庭带回一点现金收入,那么许多农民家庭恐怕连应付摊派的现金都拿不出来。

    再次,乡镇企业开始萎缩。最近在国内出现了一股谈论加快农村城镇化的清议,似乎只要在乡村多建成一些新兴城镇,农村的萧条局面就能改观了。农民搬到城镇去从事非农行业的前提是乡村非农产业的加快发展。但是,近几年来,实际情形恰恰相反,兴旺一时的乡镇企业开始进入了收缩阶段,连年关闭裁员,不但不能吸收多少新的农村劳动力,相反却吐出了数千万以往吸收过的劳动力。乡镇企业的这一波衰退并不完全是经济形势周期性变化的结果,还有更深层的体制原因。过去二十年中,乡镇企业的快速发展背后有一只基层政府的“手”在推动,这曾一度被一些学者视为中国乡镇企业发展模式的优势,现在却可以看出,这只“手”也造成了乡镇企业发展中的盲目性和不经济性。一旦全国范围的“泡沫经济”消失了,大批赶““泡沫经济”风头的乡镇企业就难以生存下去。乡镇企业有过一个“成功典范”,即“苏南模式”,现在这个模式却已显现出明显的败象,苏南的基层干部也不得不坦承这条道路的局限性,开始了反思。

    第四,进城打工的农民处境艰难。在内地的许多省份,进城打工成了农民养家糊口的唯一生路,有的省份如安徽,多半男劳力都得靠离乡打工来维持家计。而从整体上看,除了少数繁荣地区和都市外,多数内地城市的经济也并不妙,于是,出现了上亿农民争抢东部都市和少数繁荣地区工作机会的局面。近年来,农民春节后离乡外出寻找打工机会的时间越来越早,甚至有的人大年初一就离家上路,因为谁都想抢在别人面前争取到有限的工作机会。由于政府并不提供对农民工需求的全局性信息,上亿农民工的大规模流动带有很大的盲目性,全靠农民工之间的乡亲关系网提供一点不可靠的消息。于是,许多盲目涌入广东一带的民工找不到工作机会,又返回头北上涌向北方、西部城市。而与此同时,不少城市的政府却开始设置重重障碍,限制农民工的就业机会,以保护城市失业者的饭碗。例如,北京市最近就宣布要实行“上岗证”,许多粗壮工种的工作机会都要凭市政府批准颁发的“上岗证”才能就职。显然,农民进程打工的机会不是越来越多,而是“人多粥少”,供不应求。就总体而言,城市里能容纳的农民工数量已经接近饱和,而越来越多的农民在乡村难以维持生活,进城又未必能找到打工机会,如此就难以脱困了。

    最后,也是最让人痛心的是,乡村两级干部的腐败以及对农民的横征暴敛,把农民种田的微薄收入搜刮一空,农民的不合理负担之重前所未有。由于这方面的情势相当严重,因此国内媒体有时也披露一些局部事例。本文将就此作进一步的分析。

    都市人的“新世纪”和乡下人的新困境

    即使不去看枯燥的事例、分析或统计数字,光看国内媒体的报道倾向,其实也能多少解读出一些农村的真实情况。近几年来,媒体对“大好经济形势”的报道越来越集中在少数大都市和浙江东部、广东沿海,特别是北京、上海、深圳、广州四大最繁华的都市。如果单看这些报道,自然可以产生种种令人乐观的想象,诸如再有多少年中国将“赶上或超过”某某国之类。而关于内地农村的报道中,好消息就不多了。相反,从偶尔透露出来的个案中可以发现,对农民的摊派负担非常沉重,农民辛辛苦苦一年下来反而要亏本。至于农民因抗交摊派而与基层干部时常发生的冲突,在国内媒体上就极难得一见了。

    如果从北京、上海、深圳、广州居民的眼光去看,都市建设日新月异,居民生活的质量已经进入了讲究养生、美容、减肥的阶段,网络普及率越来越高,国际化的征兆也日益明显。对这数千万居民来说,新世纪似乎就意味着生活水平告别“小康”、与发达国家接轨,这自然令人向往,也让人对未来充满了信心和美好的幻想。媒体围绕着这些都市居民的愿望,又编织出一幅“买汽车、住新房”的“新世纪图”,更是引得连台湾都有人羡慕起来。如果就从这样的视野出发去理解中国的“新世纪”,就未免太偏颇了。

    在上述的繁荣地区大约不过有数千万人口,中国不可能光靠这么一小块地域就带动全国经济,这些繁荣地区充其量也不过是个“脸面”、“橱窗”而已。而占人口百分之九十以上的内地,特别是农村,恐怕完全沾不上“橱窗里的繁荣”的光。光是看内地中小城市居民现在的生活状况,就会发现,那里的民众恐怕完全看不见其个人前途上的“新世纪曙光”。在内地中小城镇,许多家庭的月收入不过数百元而已,仗着物价低,每日勉强糊口还过得去,但失业的人越来越多,儿女们的就业机会渺茫。放眼看去,当地企业都破败不堪,能在政府机关里谋个饭碗,就是“人上人”了,再不敢有别的奢想了。至于内地农村的境况,上面已经提到,多数农民正陷入一种新的经济困境。对他们来说,“橱窗里的繁荣”不但毫不相干,甚至是一种令人愤慨的刺激。而当都市里的人们畅想着新世纪里的新愿景时,大概也没有多少人会意识到,由于农村困局的严重性,这样的都市愿景其实是非常脆弱的。因为,这种“橱窗”是没有“玻璃”的,当然也不可能把“橱窗里的繁荣”与“橱窗外的贫困”断然隔离开来。

    今天中国的形象,似乎已经化约成少数都市的面貌了。外国人看了北京、上海、深圳、广州,以为这就是跨入二十一世纪的中国了。倘若中国人也以为如此,就不免有点孤陋寡闻、自欺欺人了。从一种比较客观的角度去评价新世纪中国的局势,广大的内地农村才反映出中国问题的主要方面,毕竟,人口的绝大多数住在那里。如果制定政策时不能从八亿农村居民的现状出发去认识中国的问题,而只把眼光盯在都市里的几千万居民身上,不仅是目光短浅,而且也误判大局,其实也绝非这些都市民众之福。

    中国以前有过沉重的教训,现在又面临新的教训。转型中的农村是如何陷入困境的,为什么农民们改革初期的“幸福生活”会得而复失?这个大题目到现在也没有一个比较系统深刻的答案。从总体上看,农村改革取得初步进展以后,政策就开始逐步向城市倾斜了。先是政府在八十年代运用财政资源提高城市居民的工资,增加物价补贴。然后就是九十年代允许国有企业大幅度提高其垄断产品的价格,结果前些年农民从农产品价格提升中得到的好处,又因种植成本上涨而陆续被城市里的国有企业拿走了。在“泡沫经济”红火的岁月里,垄断型农村金融机构又把农民的储蓄大量转移到都市地区的房地产和股市投机当中,亏了是农民们的存款倒霉,赚了是这些机构的员工们发财,而“繁荣地区”的居民则或多或少、直接间接地得到了益处。当然,都市的繁荣还与外资的投入有关,大量的外资集中在几个都市地区,自然能营造出繁荣来,而内地农村是没有这种机会的。

    政府本来负有扶持经济落后地区和帮助贫困人口的使命。但自从九十年代以来,似乎就基本上再也看不到真正对农民施惠的措施,而让少数都市居民的生活“锦上添花”的措施却接连不断。比如,最近为了增加内需又动用财政资源连续给城市居民中“吃皇粮的”人加薪。其实,日子确实过不下去的,并不是“吃皇粮”的人。问题在于,进入九十年代以来,八亿农民不仅在政策研究圈里没有多少代言人,在政策制定过程中也得不到必要的关怀。这是“三农”问题积重难返的根源。

    当人们谈论几大都市的“世纪新貌”时,却很少有人提到,中国当前最紧迫的是给几大都市“锦上添花”吗?如果把几个大都市里城市建设投资的一部分省下来,少盖几座超高层“世纪建筑”,少建一条“五环线”或地铁新线,少花些铺陈奢华的主干道灯光投资,而把资金投入到内地去帮助农村发展,可以让数十倍于都市人口的农民受惠,经济上产生的连带效应就更是不可估量,至少也就不用再让城市老百姓向“希望工程”捐款、资助农村的穷孩子上学了。少花一点这样的都市投资,绝不至于就影响到这几个都市的繁华,无非是已经够亮丽的“橱窗”上少一道“光辉”而已。这样简单的想法之所以没有“市场”,是因为它顾的不是“橱窗”和“脸面”的光鲜。农村既非“脸面”,又非政治上的“基础”,乡下人的困境就显得不那么“重要”了。

    过去几年中,每当提到增加收入时,首先想要照顾的是正项收入不差、额外收入和享受更多的政府官员,而贫困的八亿多农民就被“忘却”了;但提到扩大消费品销售时,就想到要让农民多花钱了,目的不是为了让农民过得好一些,而是要减少城市里国有企业的产品库存。一些都市里的经济学家呼吁,要打开庞大的农村市场,让农民们多消费,这样城市里国有企业的产品才有销路。而现实却是,几年来全国农民的人均消费品购买量一直在萎缩。现在,全国消费品的百分之七十多是卖给占人口百分之十几的城市居民的,其中购买力最强的又局限在那少数几个繁华都市;而占人口百分之八十多的农村居民只买得起全国消费品的百分之三十不到。当这些都市里的经济学家建议如何进一步挖农民们早已被掏空了的荷包时,却懒得去认真想一想,为什么多年来农村市场不但无法扩大,相反却正日益萎缩。中国部分学者的“都市偏倚”倾向其实是政府的相同倾向的反射,他们不但很少关注占人口绝大多数的农村居民的贫困,甚至连农民贫困的原因都不去思考。这样,在新世纪里农村的前景就更不容乐观,也更让人担忧了。

    “三农”问题的出路何在?

    当然,解决“三农”问题的长远方向是发展农村经济。在这方面可以长篇大论地谈很多短期内无法见效的设想。现在写在种种文件上的措施,也很少有新鲜的,多半都是过去几年来国内学者反复提到过的,写进文件里也不止一回两回了。以往几年这类措施没能“立竿见影”,今后也很难让人相信它们就会发挥神奇的功效。

    眼前真应该立刻解决的,是别让农民过不下去。所以,或者是增加农民的收入,或者是减少农民的支出负担,或者两者齐举,总要有一些措施,农村的经济困局才能略有缓解。然而,到底有哪些可能性呢?

    虽然中国在加入世贸的谈判中,坚持不能取消农产品补贴,其实,指望农产品补贴来保护农民的利益是有限的。首先是因为政府其实拿不出多少资金进行补贴;其次,在现行体制下,对农产品的补贴大部分最后都落到了垄断型国有商业系统的口袋里,实际上肥了供销社、粮食系统员工,而对农民收入状况的改善却补益不多。

    那么,是否可能对农民减税呢?清代康熙和乾隆年间,皇帝为了减轻税赋,曾实行过各省轮流免赋的政策。1994年实行新的税制后,中央财政明显宽裕了,花起钱来再也不象八十年代时那样束手束脚,但地方财政的份额却相对收缩了。其结果是,各级地方政府的财政收入不足以养活省、县、乡几级政府日益庞大的官员队伍。过去几年中,有越来越多的县级财政已经不能按时发放工资。在集权体制下,地方财政收入短拙的结果,必然是省财政挤县财政,县财政挤乡财政,最后造成了县、乡两级财政入不敷出。于是,县、乡政府就把日常开支的很大一部分转嫁到农民头上,用税外摊派的方式,强迫农民们负担起养活基层官员们的责任。问题的症结,其实不完全是地方政府胡作非为,中央财政敛得太多、不顾基层财政的困难也是一个原因。然而,中央财政虽然收入比地方财政宽裕,但花在城市里、特别是都市里的钱更多,照样是捉襟见肘。目前,为了维持城市经济的繁荣并保住经济增长率不至于下降,中央财政连年举债,已经负债累累,根本无法再对广大中西部省份的农村提供更多的财政返还。政府在减轻农村的正常税赋方面其实已经无能为力了。

    既然今后若干年内无法减轻农村的正常税赋,政府也很难提出其他大幅度提高农民收入的政策措施,那么,在农民不易增收的情况下,如何减少农民的不合理负担就成了一个缓解矛盾的重要环节。从这个角度看问题,“三农”问题就不单纯是个经济问题了,它直接涉及到政治体制的改革。

    农民负担过重的根本原因是县、乡基层政府人员过多,开支庞大,入不敷出,最后必然要靠向农民摊派来养活这些干部。在当前“三农”问题突出、中西部地区县级财政捉襟见肘的情况下,中央政府光是下命令严禁摊派,其实无济于事。因为,庞大的县、乡级干部要花钱,甚至也想象沿海繁华地区看齐,不但过上“小康”生活,还想告别“小康”、在新世纪里生活水平再上一个台阶。既然本级财政收入不够,中央财政又舍不得补贴,他们必然要转而靠向农民摊派来维持自己的生活和消费水平。

    例如,七、八十年代乡镇长们平时多住在办公地点的宿舍里,他们的家基本上在当地或附近,步行或骑自行车就能回去;而现在全国的乡政府负责人九成居住在县城里,光是每天坐着公家的汽车从县城到乡政府上下班,所化费的购车、养车、司机、汽油费一年就达数千亿元。现行的基层财政预算根本不可能包括这笔庞大的开销,最后其中的一多半必然以各种名目转嫁到农民头上。于是,为了乡镇长们“腿上的现代化”,全国农民一年收入的几分之一就填进去了。两年前《中国改革报》等报纸批评过这个问题,但似乎并未产生什么明显效果。

    为了试图缓解农村基层政府乱摊派的问题,去年中央政府在安徽搞了“费改税”的试点,深受农民欢迎。但是,好景不长,报道这项改革的新闻刚刚见报,乱摊派就已经在安徽死灰复燃了。试行费改税后,断了基层干部以往的财路,以前通过摊派而捞进口袋里的钱现在入了国库,这就可能造成干部“生活水平的下降”。于是,一些地方的乡干部就故伎重演,新发明了非法的“人头税”等国税之外的“私税”,甚至动用专政手段,开办所谓的“教育班”,非法收押不愿意交纳这种“私税”的农民。湖北某地也出现了按农民私宅面积非法开征所谓的“土地使用税”的恶例,结果逼得交不起“私税”的农民只好扒了自己的房子背井离乡而逃。

    跳出“官逼民穷”的循环

    目前农村基层干部与农民的最大矛盾就是摊派和反摊派上的矛盾。农民的日子越艰难,对摊派的反弹也越大。于是,为了从农民家里搜刮到足以养活基层干部们的财物,许多乡政府专门养了类似于“二警察”的队伍,以便遭到反抗时能用强力制服农民。于是,在乡政府和农民之间,就出现了一个“正反馈”式的“循环”:农民越是反对摊派,乡政府就越需要扩大强行实施摊派的队伍和干部人数,而这又相应增加了摊派的负担,会引起农民更强烈的反对……。从这个基层的“循环”可以联想到另一个“循环”:农民与基层政府之间的矛盾冲突越多,上级政府就越倾向于扩大基层干部的人数和强化基层政府的功能,而这势必加重压在农民头上的摊派负担,将使得农民与基层政府之间的冲突更加激化。显然,陷在这种“官逼民穷”的“循环”中,只会导致官民两败俱伤的结果,而矛盾和冲突则逐渐积累起来,朝着爆发点逼近。这实际上是一种“恶性循环”,从中不可能导出良性结果。

    制止乱摊派的命令也好,试行“费改税”也好,都是治标不治本的临时性安抚手段,并不能根本解决问题。要彻底缓解农民沉重的不合理负担,只有从节流上着手,即减少农民必须养活的基层干部人数以及他们的开支数量。不久前,国内有学者提出,可以考虑回到1949年以前的乡村体制,彻底撤销乡村两级组织,由农民自治,选举乡保长,这样的建议就是一个釜底抽薪的办法。只有减少农村基层庞大的靠摊派养活的干部数量,并同时实行乡以上干部的民主选举,才能从根本上解决问题。除此之外,似乎没有其他更有效的彻底减少农民负担的有效办法。

    现在,问题的实质已经浮上台面,对这一点,稍微了解一些农村情况的人都能看得很清楚。但是,能否真正对农村的乱摊派实行上述的釜底抽薪的做法,却不是简单的事,这关系到农村政治体制的彻底改革。如果说,八十年代初取消人民公社三级所有的体制、实行土地按户承包是一场重大的“革命”,那么削减农村基层干部数量、实行乡以上干部的民主选举,就是农村改革以来解放农民的第二场农村“革命”。这第二场“革命”比土地承包、取消公社的第一场“革命”深刻得多,因为,它将首次触及到基层“吃皇粮”的干部的根本利益。在维护农民利益还是维护基层干部利益这个两难矛盾面前,政府面临着艰难的选择。

    这第二场“革命”还关系到如何改变长期以来形成的农村政治社会管理体制,要真正按照农民的需要和可负担能力,来设定基层政府的规模、人数和功能,而不是象过去二十年来那样,依据上级政府的需要来设定干部人数和职能,强迫农民出钱养活他们。农村基层政府职能的转换和结构的改变,意味着全国乡村政治体制的重大变革。现在,农村现行政治社会管理体制的维持成本已经大大超出了中央政府和农民的可承受负担能力,如果继续维持这一体制,势必造成农村的进一步萧条,社会矛盾将日益激化。而改革这一体制,则是一场八亿农民与几千万基层干部之间的角力,将重新奠定政权的合法性基础。

    经过过去十多年来村委会民主选举的实践,农村已经逐步积累起实行这场变革的社会政治条件。对农民来说,实行这样一场变革是他们求之不得的事,必定大快人心。但是,按照长期形成的集权体制的惯性,这场变革又需要农村基层政府的配合,与虎谋皮,谈何容易。二十年前,中国农村的经济改革也是在这样的形势下逐步推动,然后形成燎原之火,势不可挡。今后,依靠占全国人口大多数的农民来推动这场农村政治体制变革,其势在必行已经了然。这场变革能恢复农村的活力,从根本上解决农民的负担问题。问题在于,是等到火烧眉毛的时候才勉强应付、仓促上阵,还是象当年的农村经济改革那样,主动迎接挑战,化被动为主动?这其实是一个需要高度政治智慧和胆略的重大选择。

    原载《民主中国》网刊,2001年3月

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