表面调门一致，桌下功夫各异

――中国经济调控中中央与地方第一轮博奕谁胜谁败？

由于中国经济现在牵动着全世界，因此对中国经济调控何时结束，调控的结果如何，一直是国际社会关心的话题。更由于中国是一个资讯传播受到严格控制的国度，中央政府宣布的结果往往难以取信于人，人们根据“小道消息”研判中国时局的方式再次被屡屡用之于猜测与研判目前的形势。有关中国经济调控的背后政治斗争的各种说法流传甚广，比如最近《亚洲周刊》一篇文章将经济调控背后的政治背景解释为中共高层围绕“金融和经济的权力，也是政治的权力的斗争”，. 但实际上，参与这次经济调控的利益之争的主力并非中央的政治上层，而是中央与地方的利益博奕。

调控下的投资增长

从大半年的经济调控重点来看，主要控制环节是控制银行信贷投放与土地供给。用中国政府自己的话来说，是“六保六压”，这“六保六压”有虚有实，有重有轻，最重要的几条是“压部分行业过度投资，保发展薄弱环节”、“压政府主导的盲目投资（主要指地方政府主导的房地产），保符合政策的社会投资”、“压高耗能产业，保导向型产业”。至于“压物价过快上涨，力保‘岗位’和‘钱袋子’之类，则是说说而已，并未打算真去做，而地方政府也乐得以此为借口，保住一些属于调控范围的企业。

地方政府对中央的经济调控政策阳奉阴违，其实从中国公布的统计数据中可见端倪。中央政府宣布今年上半年固定资产投资增长率从第一季的43%，降低到上半年的28.6%，据此称”经济调控效果初显”。但8月25日国家统计局公布的2004年1－7月全国固定资产投资完成情况中却显示出：在全国固定资产投资中，中央项目投资4,273.86亿元，地方项目投资22,841.94亿元。中央投资比去年同期增长5.7%，地方项目同比增长37.2%。不仅如此，统计数据还显示，今年前7个月，地方上的固定资产投资占全国总投资比例的84.2%，略高于经济调控之前也就是去年前7个月80.5%的比例。这些数据非常明确地显示，地方投资的增长幅度远远超过中央。

透过这些数据，很容易看出中央使尽全力的经济调控未能抑制住地方投资的增长。上述由政府主导的投资能否带动中国经济增长？根据历史经验并不乐观。资料显示，1958至2001年中国投资项目失误率接近总投资项目的50％，而这些投资项目失败的主要原因是政府决策失误。

房地产开发为什么成为调控重点？

对经济调控态度最严厉的是央行，因为利益与职责所在，央行必须收紧“钱袋”。这一轮经济调控，按中国官方的说法，始自央行2003年6月出炉的“121号文件”。但这一重点是抑制房地产贷款的文件出炉后，房地产业反对声音极为强烈，试图通过扩大放贷规模以冲稀坏账比例的商业银行也表示强烈反对。其结果导致2003年房地产开发贷款余额在全国金融机构贷款余额中的比重不仅没有下降，反而同比上升了21.1%。今年初，央行研究局课题组发表《中国房地产发展与金融支持》报告，估算80%左右的土地购置和房地产开发资金，都直接或间接地来自商业银行信贷，使得房地产投资的市场风险和融资信用风险集中于商业银行。

资料显示，2003年全国房地产企业负债率75.8%，比工业企业高10%；但行业平均利润高达69.2%，是个典型的暴利行业。昂贵的房地产价格中包含着“腐败溢价”，这点连官方都不避讳。从供给方来说，土地批租中腐败严重，这些寻租费用最后都计入地产开发成本；从需求方来说，三大因素导致“溢价”。一是拆迁带来的被动需求，据建设部副部长傅雯娟在内部会议上透露，房地产市场的需求一半是拆迁形成的。二是投资需求， 国家统计局在2003年对3,000家大型房地产企业统计时发现，大约有16.1%属于购买第二套或者更多的投资性客户。三是腐败溢价，历年来的腐败大案资料表明，腐败官员的资产结构中，地产所占比重较高。这三大“外生性需求”形成供给压力。

现在城市绝大多数居民为中低收入者，政府提供的经济适用房的比例1999年为16.6%，逐年下降至2003年的6.1%，今年1－5月为4.7%。

拆迁补偿不合理引起的社会摩擦、房价过高引起的民怨，以及房地产业对银行贷款的过高依赖性，都迫使中央政府将房地产作为调控重点。用国内一位分析者的话来说，“房地产业挟持了中国。如果地产崩溃，国家经济会发生危机；若不调整，也可能孕育更大的金融风险。这也是央行的担忧；另一方面，拆迁和房价过高，是当前社会除了腐败以外，民众表示不满的主要问题。”

面对调控不灵将导致的严重后果，4月25日人行副行长吴晓灵被迫发出严厉警告：“不要因为央行现在出手还比较温和，就想趁这个机会赶快干一把（加紧投资）”，“希望各有关部门自觉控制，以免矛盾激化，导致央行采取大家不愿看到的更强硬措施”。但这一警告无效，于是才有了今年5月底加紧的经济调控。最近对经济调控质疑声音四起之时，央行行长周小川再次出来力挺“经济调控”。

地方政府各自支招

如果仅仅只看地方政府控制的省级党报政府报有关经济调控的社论，那都是表态文章，包括受经济调控影响最大的上海、浙江与江苏，也都积极表态，拥护中央的“经济调控”，但私底下都牢骚满腹，认为“一刀切”的调控影响了地方经济发展。这些地方诸侯在应付经济调控方面，具体做法各有不同，大体上都是“在经济调控下保持本地经济发展”。下表仅列举投资额比去年同期增长28％以上的省与地区：

中国各省（地区）1－7月固定资产投资增幅

本表资料来源于国家统计局网站：http://www.stats.gov.cn

从地区情况来看，上海可能是各省（地区）当中受经济调控影响最大的地区。据称，2010年前上海将完成的大型基建项目，总投资超过4,000亿元。而现在由于融资不畅、项目不合法等各种因素，上海环球金融中心、上实集团下属崇明岛赛马场项目、崇明越江隧道工程等项目也暂停或延迟开工。

最奇特的是景象之一是一些经济落后的省份固定投资增长速度反而加快。中央政府在收紧东部发达地区项目的同时，坚持推进“西部大开发”和东北地区等“老工业基地振兴战略”，在西部地区开工建设“十大重点工程”，投资总额达800亿元。 而西部地区的官员对此并不怎么领情，他们普遍认为，经济调控是“别人发烧我吃药”，东部地区被砍的“过热”项目大多是不重要的“尾”，而西部地区被砍的很大一部分则是重要的“头”，“经济调控”影响了西部地区的发展。云南地方官员公开表示，云南与全国的差距太大了，还应该加大投资，应该把东部“热”的投资转到包括云南在内的西部来，这也是云南省今年1－7月固定资产投资较去年同期增加45％的原因。

从各省政府的舆论工具省报中的议论与经济动态的报道中，可以找出不少灰泥蛇线，爬梳出各省应付经济调控的态度与高招。至此，基本上可以看出在这一轮中央政府与地方政府的博奕中，中央调门高，赢了“面子”；地方的拳脚厉害，赢的是“里子”。从九十年代以来，对经济发达的省份而言，在“地方与中央关系”之中，除了各省方面大员的政治任命权仍操于中央之手之外，经济上早已经形成自成一体发展之局。穷省与少数民族聚居的省份虽无经济实力，但在维护中央权威方面，却是中央在打压富裕省份“离心倾向”时必须借重的力量，它们处理“地方与中央关系”的借口是“缩小地方差距”，向中央要各种各样的财政补助，“维持稳定”与“公平发展”等各种道义借口层出不穷。

调控中的难点――房地产

中央政府（亦即中央银行）虽然一再强调，在这轮经济调控中，要“把住两扇大门：信贷投放与土地供给”，延长土地市场专项整治时间，以减缓投资过热，减轻通货膨胀的压力。但从总体来看，只赢了边角，大门却并未把住。这一轮经济调控中压缩高耗能产业，整顿钢材、水泥、电解铝等长线产业的投资项目，确实导致钢铁行业一轮大洗牌，只有银行提供支持的大钢铁公司现在胜出，二三流的民营钢铁厂均淘汰出局。而在土地供应方面，虽然紧风阵阵，但房价至今未出现下降的征兆，从总体上看，全国的商品房价格呈现稳中微升的状况。

用货币政策作调控手段，只要提高利率，效果立刻显现；只要停止贷款，许多在调控范围的项目就从银行贷不出钱。而房地产的调控与货币政策的调控有完全不同的特性，这主要由两点决定：

第一，目前的政策只能调控土地供应的增量，却无法减少房地产开发商掌握的土地存量。目前中国整顿土地市场的一条重要举措是“停批半年”，表面上看来似乎一点弹性都没有，但是有数据统计表明，全国的房地产开发商手中至少掌握着可以使用两到三年的土地储备。这说明由于土地供应的特殊性和滞后效应，这种经济调控手段实际上不能收到立竿见影之效。

第二，房地产利益已经与地方政府的财政收入、GDP目标以及官员们个人私利紧紧结合在一起。 这与地方政府“经营城市”的观念有关，中国官场流行的口号在上世纪80年代是“市长要抓菜篮子工程”，在90年代则变成“抓市政建设”，很多地方政府领导官员为了树立自己的政绩，都大兴土木，上马“城市形象工程”。但城市市政建设需要大量资金，而土地批租成了地方政府获得资金的重要渠道之一，这导致土地价格循环上升。所以，从一定程度上讲，房地产业的繁荣兴衰，已经与地方政府的利益牢牢地捆绑在了一起。

据资料表明，2002年，全国土地有偿出让总面积为8.74万公顷，出让总价款为1938.36亿元，比上年土地出让总价款增长了33.15％；截至2002年底，全国国有资产为36万亿元，土地资产就占了25万亿元。许多城市依靠出让土地而获取的财政资金，甚至超过了地方财政的50％以上。

北京2003年的GDP增长有30％以上来自房地产。同时，北京今年的固定资产投资有50％以上来自房地产。

江苏省社会科学院农村研究所的调查报告亦表明，2002年，江苏省共计供应土地15938.27公顷，获得土地总收入455.39亿元，其中出让土地14447.22公顷，收取出让金454.58亿元；租赁土地1171.27公顷，租金7323.65万元；其他供地方式获取的土地收入为755.54万元。 该省通过征用农民土地再出租土地使用权获得收入最多的是苏州市，2002年苏州市出让土地4441.32公顷，获土地出让收入151.87亿元，占该市财政总收入的52.22％；其次是南京市，共计出让土地2179.65公顷，获取出让金83.39亿元，占该市财政总收入的57.88％。

上述资料表明，地方政府其实正是地产市场和房价上升的主要推动者。一个房价持续上升的房地产市场，显然是各地政府与房地产开发商利益所系，这也是经济调控下中国房地产价格始终降不下来的主要原因，对此，央行其实无奈其何。

控而不灵标识中央控制能力弱化

与前几次宏观调控不一样的是，以前几次调控，中央政府的权威仍在，政府智囊及官方经济学家们意见在大目标上比较一致。而这次调控以信贷资金收缩与控制土地供给为主，标识着这次调控实质上针对收益地方化、部门化甚至个人化而风险国家化的问题而来，中国、工商、建设、农业四大国有商业银行巨额不良贷款最终仍由中央银行“买单”就是表现之一。但各利益集团针对经济调控的态度却与以往大不一样，不仅地方政府阳奉阴违，各有自己的小算盘，连政府智囊与众多经济学家也因其所依附的利益集团不同，而各吹各的喇叭各唱各的调。央行想通过奋力一博，争取时间与机会，减少银行坏帐，提高中国银行系统的国际形象，再通过海外上市转嫁风险获得解脱之道，但利益集团之间盘根错节的关系却使这奋力一博难以收效。这点表明，目前在中国政治中已经形成了各种分利集团，这数万亿之钜的银行不良贷款实际上是中国共产党付出的执政成本，只不过这笔成本的最后支出者却是整个国家的民众。

（原载于Taiwan News 财经文化周刊，2004年9月9日，总第150期）