• 官员问责制度缺失与贪污腐败的关系

    by  • May 12, 2005 • 中国观察 • 0 Comments

    最近中国国家审计署公布了今年第一号审计大案,即云南大姚地震救灾金有4,111万被挪用,28名干部受党纪政纪处分。但与2003年和2004年两度“审计风暴”中的兴奋状态相比,这次中国媒体的反应已经明显疲弱,除了跟进报道涉案官员被处分与资金挪用的情况之外,已经不再为“审计风暴”赋予反腐的神圣使命了。

    自从90年代后期开始,国家审计署每年都要提交一份审计报告,这些报告内容也都在全国人大政协期间公布其主要内容,虽然公布的只是冰山一角,但已足以显示所谓做假帐、小金库、挪用公款、资金黑洞等贪污腐败现象在中国比比皆是。而2004年的所谓“审计风暴”,既非审计显示的结果特别严重,也非这一年的清查特别到位,仅仅只是这一年的审计报告是国家审计署“积零为整”,将积存多年的旧案一起曝光,才突显了问题的严重。

    由于审计报告揭露的是政府部门不依法行政的问题,通过向国家权力机关(人大)汇报,并在媒体上公开的办法,这才使得人们了解到政府部门普遍存在渎职等腐败行为。这种向社会公开审计报告的做法,可以使中国人逐渐习惯政府行政工作的公开化。

    但问题的关键是审计后的问责。近些年审计风暴每年都旋风般刮过,但贪污腐败依然照旧,而且从“问题资金”的数额、资金使用性质等方面看,腐败现象都有越来越严重的趋势。

    出现这种情况不是审计署工作不力,而是牵涉到制度设置缺失,其中“官员问责制”的缺失是一个重要方面。审计署只司审计之责,问责则是属于政府反贪局与党委纪检部门的职责。国家审计部门去年审计9.5万个单位,移送犯罪线索1,165件,但是否立案,立案后如何查处,公众并不知情。事实上,每年一度的审计报告公布之后,人们不仅没看到对涉嫌官员的处理通报,反而有信息披露这些官员或者毫发无损,或者易地为官。可以说,正是以往对审计发现的问题没有追究责任,才使得后来者有恃无恐。而这种仅有审计而不查究的制度缺失,完全是中国官僚机器严重生锈且运转失灵的表征。

    云南大姚一案之所以能够推行审计后的问责,主要是官员层级较低,属于“苍蝇”一类。所以有人将这类审计后的问责称之为“打苍蝇不打老虎”的表面文章,譬如去年国家体育总局挪用奥委会资金一案,因事涉2008年奥运会,关系到国家形象与国际舆论,因此虽然公布了审计中查出的问题,但处理之事就免谈,连报道此事的媒体都被迫噤声。

    而针对金融部门与教育部门的审计,每年倒是审计出许多问题,如今年1月公布华融等四大金融资产管理公司(AMC)的多种违规和管理不规范问题,宣布共发现案件线索38件、涉案资金67亿元,存在三方面重大问题:一是不良资产收购把关不严,造成相当一部分金融债权难以落实。一些银行为甩掉包袱、逃避责任,借剥离贷款掩盖以前年度违规经营造成的损失;二是弄虚作假,暗箱操作,低价处置债权,造成国有资产流失;三是一些AMC财务管理松弛,虚报、挪用回收资金的情况时有发生,甚至采取虚报冒领、截留收入、虚列费用等手段,将资金用于发高额工资及奖金补贴等。但清查小组进驻四大AMC以后的下文,公众无从知晓。

    又如2004年6月22日,国家审计署曾公布了全国“50个县基础教育经费审计调查结果”,指出这些县存在挤占挪用教育资金问题。43个县地方政府及财政、税务、教育主管部门和中小学校挤占、挪用、滞留各类教育资金4亿多元人民币,不少地方的教师无法按时领到工资,学校乱收费现象也很严重。但公布归公布,实际上这些问题产生的根源只要存在,仅仅依靠公布审计结果,根本无法解决这些问题。

    政府公开审计报告主要有两个目的,其中之一就是促进政府部门行政行为的公开透明,即通过“阳光政策”,让社会来进行监督其行政行为。但了解腐败现象还仅仅只是第一步,解决问题的关键在于建立健全的官员问责制。而官员问责制的有效实行,更是有赖于政治制度的健全。

    (原载于《华夏电子报》2005年5月12日,总87 期)

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