• 中国土地市场为何屡整不灵?

    by  • September 1, 2005 • 中国观察 • 0 Comments

    8月22日,中国国家发改委公布了《清理整顿开发区的审核原则和标准》,目的是想遏制省级及省级以下开发区“开而不发”的现象。“标准”一出,人们的第一反应是:这个政府文件管用吗?因为近10余年整顿土地市场的历史,只记录着中央政府号令不灵的败绩。

    90年代初期的第一轮“圈地运动”之后,中国政府在1995年推出《中华人民共和国城市房地产管理法》,规定凡两年不开发的土地必须无偿收回。尽管颁布了法律,囤积在开发商手里的土地还是越来越多。中国政府只得在1999年出炉的《中国人民共和国土地管理法》中再次设定这条规定。除此之外,中国政府还不断下发各种文件重复强调同一内容,从2003年7月至今,中国政府至少下发过4次内容雷同的文件。

    然而,地方政府出于本身利益考量,仍然从本地财政收入出发制定土地供应和土地定价政策,使其辖区内房地产市场保持涨势。这就导致宏观调控中,中央和地方在房地产市场上各唱一曲的现象。就在今年5月,7部委稳定房价的意见出台后,一些地方政府还在为房地产商们吃“定心丸”,各地以地方政府为后台的强掠民财的征地与拆迁还在如火如荼地进行,民怨已成鼎沸之势。

    是什么使得地方政府刻意违背中央政令?只有两个字:利益。这“利益”,既包含地方政府部门的利益,当然还包含官员们的个人私利。

    只要去过中国的大中城市的人,对中国各地政府“经营城市”的热情都会印象深刻。从表面上看,经营城市似乎是各地政府的政绩观在起作用,但实质上,所谓“经营城市”的实质就是政府炒地,以地生财。这是中国房地产业发展的“中国特色”,始作俑者就是中央政府。在城镇土地制度改革中,中央政府除了赋予各级政府制定各类政策措施的权力,并给地方政府以事实上的土地所有权,其资产性收益和大部分税费也归地方所有,实现“土地收益”顺理成章地成了地方政府增加地方财政收入的法宝。

    下列数字揭示了地方政府在出让土地上获得的利益。2001-2003年间,地方政府的土地出让收入达到9,100亿元。可供比较的是,在实施积极财政政策的1998-2003年的5年间,全国发行国债也不过9,300亿元。这足以说明,土地已经变成地方政府名副其实的“第二财政”。事实上,在许多省区,土地收入已经占地方财政收入的一半。而据国家审计署透露,问题高官当中至少有80%以上与土地有关。

    时至今日,一个庞大的房地产利益集团正在形成。在这个利益集团中,地方政府、银行和房地产商形成了一个“铁三角”利益同盟:地方政府从房地产商那里得到高额的地价回报和政绩;银行获得了回收速度相对较快、投资回报相对稳定的优质贷款;房地产商获得了20%以上的收益率。在“铁三角”的价格共谋下,尽管中央政府再三发文强调调控房地产市场,但中国房地产市场却依然保持上涨势头,房地产利益同盟泡制“地荒论”,制造房价还将上涨的舆论。但国土资源部今年公布了一个调查结果,开发商手里囤积的逾期未开发的土地将近40万亩。

    中央政府面对日益坐大的地方利益集团无可奈何。从这种无可奈何当中,人们可以看到一个后极权社会行将崩解的征兆:尽管中国政府对民众的控制还相当强有力,但其统治集团内部的控制机能却已严重衰退。尽管出于功利主义和工具主义的利害考量,统治精英的不同利益集团之间可以结成针对社会弱者的“神圣同盟”,但除了利益之外,它们已经再也找不到任何集体行动的理由与动员口令。这也是近年来“圈地运动”虽然已经引发了无数社会反抗,中央政府三令五申整顿“土地市场”,而地方政府为主角的“铁三角”利益集团仍然置若罔闻。

    可以断言,发改委最近下达的这一整顿土地市场秩序的“标准”,最后将如中央政府在前几年相继下达的几个文件一样无疾而终。
    (原载于《华夏电子报》2005年9月1日,总103期)

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