• 反腐败旗号下的分利要求

    by  • July 6, 2006 • 中国观察 • 0 Comments

    ――分析中国近期的“土地执法风暴”

    随着6月气候升温,一向春风得意的中国房地产业界有如被架在炉火上烧烤。这种烧灼之痛,不是来自于房地产价格的涨涨落落,而来自于中国地产界的潜规则――房地产商与地方政府合谋赚钱受到了一轮“清算风暴”的袭击,从北京到各省市,不断有官员因贪腐问题落马,其贪腐行为都与土地有涉。

    但如果有人以为中国政府此轮清算的目的意在反腐,并扼制地方政府掠夺民田,那就完全会错了国土资源部数度告白之意。

    中央政府为打击土地腐败大造势

    6月上旬,中国国土资源部召开全国土地执法会议。与以往类似会议不同的是,这次会议除了按惯例通报全国土地违法违规情况,表示严加查处之意之外,还下达了查处指标――这一点颇有毛泽东遗风,毛在发动各种打击政治异己的运动时,总是下达指标,要求各级政府与党组织务必完成清除异己的任务。毛后中国政府已基本废除了这项政治恶习,但这次会议却明确要求:省级国土资源行政主管部门要在今年6月份查处3起以上严重土地违法案件,年底前要达到8起。

    与国家审计署每年反贪唱独角戏不同,这次国土资源部获得了中央撑腰,各种高级别的“党的喉舌”为“土地执法风暴”造势,人民日报、新华社相继发表了“土地违法,政府岂能带头”和“地方政府不能与开发商合谋‘双赢’”的评论员文章,国土资源部办的报纸《中国国土资源报》则发表“让土地执法风暴来得更猛烈些”,以示国土资源部坚决查处土地违法之决心。据国土资源部执法监察局局长张新宝介绍,今年头5个月,全国国土资源部门共立案土地违法案件25,153起,与去年同期基本持平,但涉及的土地面积达到12,241.7公顷,同比上升了近20%。一些城市的违法用地少的在60%左右,多的甚至在90%以上,而严重的土地违法问题几乎都与地方政府有关。

    此次清查土地违法被归于国土资源部“治理商业贿赂专项工作”,该项治理共包括土地出让、矿业权出让、土地和矿业权评估、项目发包四个方面。国土资源部还在其门户网站上设立了举报信箱,并开通了举报传真电话。从声势上看,似乎真有一查到底之势。

    六月:中国贪官落马知多少?

    由于下达了查处案件指标,而过去数年来日进斗金的“土地爷”(中国人对主管土地官员的称呼)又因其迅速暴富,难免惹来官场同事嫉恨,加之将原有“土地爷”拱下去之后可取而代之等原因,一些地方政府在完成查处任务时并不手软,远的不说,就在六月份,中国因土地问题落马的官员就有不少:

    最先落马的是北京市副市长刘志华。刘志华主管的部门包括北京市国土资源和房屋管理局、建设委员会;北京市体育局(与奥运场馆建设有关);北京住房公积金管理中心等,均与土地、房地产有涉。目前因刘志华案被检察部门带走“协助调查情况”的北京大地产商已有首创集团董事长刘晓光、首开集团董事长原北京天鸿集团公司董事长刘希模、北京建工集团董事长孙维林等人。其中首创集团是隶属于北京市政府的大型集团公司,号称“北京地主”,拥有各类全资、控股和参股企业142家,资产超过400亿元人民币,其资产当中,仅市政基础设施、房地产和金融服务三大主业就占90%以上,涉足的业务多在刘志华的势力范围。前年首创在香港上市时,刘志华曾亲往香港为其助阵。

    天津市官场亦发生地震。被震出来的官员有天津市检察院检察长李金宝,该案涉及李的情妇王小毛做老板的天津浩天房地产公司;身兼天津市规划和国土局局长的副市长陈质枫,因天津市房地产一系列问题而接受调查,其中陈与天津大地产商顺驰董事长孙宏斌的密切关系一直颇受诟病;身兼天津市委主管房地产开发的市委常委、天津滨海新区主任皮黔生,则因其家属在房地产项目上有巨大利益而接受调查。

    而福州的所谓“土地廉政风暴”让不久以前还风光无限的官员备受煎熬。福州市园林局局长王廷杰、仓山区土地局局长李仲、福州市国土局局长王炳毅、仓山区区委书记张森兴等一批官员相继被收审或“双规”(在规定的地点、时间交代问题,其实就是关押的别名)。而这次福州“土地执法”的目标除了清查贪官之外,眼睛直盯福州众多地产商手里圈占多年而不开发的1.1万亩“闲置土地”。

    但有些地方清查的目标却并非这些级别较高的“土地爷”,而是较小的苍蝇。比如郑州市曝光12起土地违法案件,宁波曝光4起土地违法案,涉案者均是布衣百姓或者小吏。倒也并非这些地方的“老虎”有多廉洁,而是因为这些人会做官,动了他们可能遭到“拔起萝卜带起泥”之困局,于是就打些“小苍蝇”,以完成中央交办的反腐指标。

    土地稽查的台面理由与台下动机

    中国政府整顿土地违法的理由有两条:第一是中国的土地数量已经逼近生存底线,截至2005年10月31日,中国大陆耕地面积为18.31亿亩,比2004年净减少542.4万亩,人均耕地由上年的1.41亩降为1.4亩,不及世界平均水平的40%;第二则是凡属性质严重的土地违法行为,几乎都涉及地方政府或相关领导,一些本来负有监管责任的地方政府往往成了违法的主体。

    第一条倒也堂堂正正。中国至今还是一个小农阶层占总人口将近70%的国度,没有足够的耕地,许多农民将无以为生。但让人颇生疑虑的却是国土资源部在强调土地数量已经逼近生存底线时,并未承诺从此以后将停止土地开发,而是提出要将土地审批权收归中央。言下之意是,开发仍将继续,只是今后得由中央说了算,地方政府出局。这就让人怀疑中央提出第二条理由的真实动机何在。

    好在中央无所畏惧,国土资源部并不隐瞒开展这次“土地执法风暴”的真实目的,那就是“中央将分享土地收益”。国土资源部部长张跃庆明明白白地晓谕全国:“早前中国土地使用制度叫‘三无’,即无流动、无偿使用、无期限。……1988年4月,全国人大修改《宪法》,增加了‘土地使用权可以依照法律的规定转让’的内容,国有土地使用权出让由此正式合法化。在此过程中,国务院发出《关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》,规定国有土地使用权出让的收入中,40%上交中央财政,60%留归地方财政。但后来,为了便于地方政府取得城市建设费用,中央财政对地方土地出让金的分享比例一再调低,甚至到最后有点不了了之。”

    这当然只是台面理由,其实还有一条官场心照不宣的理由,那就是要将地方官员在土地审批中寻租的权力转移到京官手里。都是做共产党的官,凭什么让地方官员靠着土地吃香的、喝辣的,捞得盘满钵满,而京官只能看着眼馋?

    土地出让:地方政府的财政支柱

    可以说,土地收入已经是地方政府手里最后一块肥肉,如果中央政府将其拿走,地方政府就只有从当地工商界与百姓头上加强搜刮一途。而且,地方政府依赖土地收入作为财政收入支柱也有其因由,完全是中央政府于1994年实行的分税制给逼出来的。

    笔者曾在一篇题为“是谁将中国农民逼上绝路”文章中谈过,中国地方政府行为黑社会化的根源,乃在于事权与财权的不对称,事权过多但财权过小,这是中国从1994年开始实施的分税制种下的祸根。因为中央将大多有油水的税种收归中央,只扔了一些油水不大、征收繁琐的税种给地方。地方政府不得不想方设法罗掘税源,最后迹同黑社会无异。

    从上世纪九十年代以来,随着地方国有企业相继破产,地方企业所得税与上交的利润渐渐枯竭,对于地方政府来说,剩下的就只有与农民有关的税收以及土地好做文章了。而乡镇政府尽管财源不足,但机构却日益庞大,原因很简单,因为乡镇政府早就成了县市官员子弟亲戚就业之首选。所以尽管中央政府隔几年就嚷嚷一次要精简机构,但政府机构却永远只有增肥,没有消肿。为了给地方财政找出路,地方政府终于将主意打到了城市的旧城区与农民的耕地上。从本世纪初以来,地方政府依靠出卖土地获取了大量的土地增值税、 国有土地有偿出让收入,这些收入占地方财政收入的45-60%左右,成为支持地方政府日常运转的财政支柱。

    而被赶出家园的6000多万失地农民与几百万城市拆迁户,为了生存,只得奋起抗争,近年来社会反抗事件不断上升:2003年为58,000起,2004年为74,000起,而2005年则高达87,000多起。

    中央政府比地方政府廉洁?

    面对社会底层的受剥夺,中国政府早已炼就铁石心肠,从来未给予半点同情。但是强征土地产生的巨额收入却让中央怦然心动,如此厚利岂能让地方政府独享?先大张旗鼓打击贪官震慑地方诸侯,再祭出“将土地审批权收归中央”这一法宝,目的均是要地方政府乖乖就范,愿意与中央分享土地收入――更妙的是,中央政府并不隐瞒这一企图,早已经通过所谓“专家”之口,明确宣之于《人民日报》等喉舌之上:

    “有关专家认为,在审查和监管的基础上,重提中央财政分享地方土地出让金也显得很有必要,只是中央到底应该分享多少比例,如何从习惯把所有收益都装进自己口袋的地方财政中掏出一部分来,肯定会有难度。”

    中央大权在握,千难万难只等闲。更何况本来难度也没有多大,哪路地方诸侯不是中央任命的?再则,哪个官员不是一大堆污糟贪腐事情?不听话,祭出反腐败的法宝抓一批,杀一批,还落个“民众拍手称快”,称颂中央英明 。

    问题在于:中央政府无法证明自己一定比地方政府廉洁,前国土资源部部长田凤山的腐败案就足以证明这点。更何况,中央各部的事权越大,腐败程度越高,这些年来,为了监管银行业,中央成立了“银监会”;为了看住证券业那些硕鼠,特地养了“证监会”这只猫;为了不让中国的保险行业最后被蛀虫吃垮,又再喂了“保监会”这只“啄木鸟”。但其结果只不过是将这几个部门的监察之权变成了官员们寻租索贿的机会与资本,出现了“猫鼠一家亲”的局面,哪一年不从这几个部门揪出贪腐官员?

    意在分利的反腐败不能扼制腐败

    其实,中国的土地之所以成了养肥贪官污吏的温床,根由全在于中国土地的所有权归属国家,这一点为地方政府介入土地买卖留下了制度空隙。要解决这问题,只要将土地私有化,让农民切切实实地拥有土地所有权,也就堵绝了政府随意掠夺民田、民宅之路。舍此之外,别无其他途径扼制土地征用所产生的严重腐败。而目前这种意在分肥的“土地执法风暴”,除了让中央政府在土地审批中名正言顺的插上一脚之外,于反腐不起任何实质作用。

    记得曾遇到过几位来美国“考察”观光的中国官员,他们谈到纽约时颇为不屑,说刚看到纽约时简直大失所望,“比中国的上海、北京、深圳都差多了,灰不溜秋的。”我当时告诉这几位,纽约的市容市貌确实不如上海那么现代、富丽堂皇。区别在于美国信奉“私有财产神圣不可侵犯”,纽约城的房子再破再旧,纽约市政府也不敢以其有碍市容,强行拆迁。而中国政府却有权任意拆迁任何一处民居,哪怕那民居是珍贵的历史遗迹也在劫难逃。我曾在纽约城市大学的斯塔腾学院做过一年访问学者,去学校上班时,总要途经一条路,那条路一过十字路口就突然变成窄窄一条,一栋老旧房子突兀立在路中间,一棵老树从院墙里露出枝桠繁茂的树冠,整条路仅容一辆小车通过。每到此处,我想的就是“如果将这栋房子拆掉,路面拓宽该有多好啊”,相信该岛主政者与其他人也早就想过同样的问题。但可惜的是,该房的主人并不这样想。由于他生在民主自由的美国,所以没有政府强行拆迁之举,屋主人可以继续在他的房子里悠然度日。

    官员们不服,说作为公民,一点没有全局观念也不行啊。我的答复是:如果你是房主,你肯定希望自己生在美国。众官员们默然。

    而中国政府迟迟不肯将土地私有化的原因,只能说是为了统治集团的利益着想:只有保持公有名义,官员才可能上下其手蚕食土地之利。

    (发表于2006年7月6日)

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