• 国家角色的嬗变:政府作为的非正当化趋势分析

    by  • September 30, 2006 • 学术思考 • 0 Comments

    一、九十年代末期以来中国的人权受侵害的核心:土地与住房权利
    二、旧城拆迁:城市拆迁户的噩梦
    三、失地农民绝望的抗争
    四、地方政府为何偏好使用黑社会手段?
    五、从征地拆迁过程看极权政治下“依法治国”的实质
    结语:统治手段非正当化与社会结构的非正义性

    【注释】
    【编者说明】本文是作者为“中国人权”撰写的研究报告《中国政府行为的黑社会化──中国统治手段非正当化趋势研究》的第五章与结语。本刊由“中国人权”授权刊登,编辑部对文章的标题和结构作了适当调整。

    该研究报告的版权归“中国人权”所有,其目录刊登在“中国人权”的网站(www.hrichina.org和www.zhongguorenquan.org),研究报告的全文将由“中国人权”公布。

    从上世纪90年代中期开始,中国政治发生了不可忽视的嬗变:一方面是黑社会势力逐步壮大并逐渐向政治领域渗透,另一方面是基层政权日益堕落为一个个自利集团。这两大嬗变先是导致了乡村政权的流氓化与黑社会化,继而导致中国政府行为的黑社会化。政府行为黑社会化这一过程与中国的公共权力私人化、政治暴力公开化与普遍化同步发展,互为支撑。这个过程可以被概括为“统治手段的非正当化”。统治手段非正当化主要表现为政府日常行政已经越来越依赖于不正当的暴力。这一政治特点在农村征地与城市拆迁过程当中表现得非常明显。

    中国自1978年“改革开放”以来,曾出现过两次大规模的“圈地运动”,其中的第二次“圈地运动”就发生在1999年以后。这第二次“圈地运动”,在城市里表现为大规模的拆迁,在农村则表现为大量征用农民耕地。由于政府的高度腐败,拆迁与土地征用因而成为政府官员利用权力寻租的主要领域。

    农村征地和城市拆迁都以褫夺民众的生存权为特点。尽管中国人习惯于忍受不公平与压迫,但生存资源的被侵夺已经让被剥夺者无任何退让余地,因而引发的维权抗争特别激烈。这种反抗事件逐年上升,2003年为5万8千起[1],2004年为7万4千起[2],而2005年则高达8万7千多起[3],其中大部分是因土地与住房被侵占而引发的反抗。面对失地农民与拆迁户的韧性反抗,地方政府或是有意借助黑社会势力介入,或是直接采用黑社会手段,以迫使反抗者沉默。

    一、九十年代末期以来中国的人权受侵害的核心:土地与住房权利

    从2001年到2004年,中国的房地产业一直高居中国十大暴利行业榜首,2005年虽然退居第三名,但仍未从暴利行业中退出。[4] 据房地产业内人士分析,全世界房地产业的利润一般都在5%左右,而中国房地产业的平均利润率则高达15%以上。福布斯全球富豪榜中的前500名富豪里只有30人左右是地产商;而中国的大富豪栖身的行业则集中在房地产领域。在中国福布斯2002年度公布的100名富豪中,竟然有40多人涉足地产业。此后虽然不断有从事房地业的富豪身陷囹圄,但在福布斯《2003年中国内地富豪榜》上,涉足房地产的仍然高达35名。与其他行业相比,房地产业的富豪之多,遥遥领先。仅此一端,足证中国房地产业“暴利”之说并非空穴来风。  中国的房地产业仿佛有点金术,在短短20多年内,以超乎常规的速度催生了太多的亿万富翁。其中很多富翁都是从“一穷二白”的状态起家,而且很多人的年龄与其亿万身家相比,过于年轻。所谓的“问题富豪”杨斌、周正毅等,都是通过房地产业经营积累了巨额财富。[5] 这就让人不由得产生疑问:中国房地产业何以能维持如此高额的利润?难道中国的房地产业真成了点金术?其答案无疑让有良知者沮丧,中国的房地产业暴利主要依靠地价的便宜,而地价的便宜则完全依赖掠夺,在农村是掠夺农民的土地权利,在城市里则是掠夺拆迁户的住房宅基地。而参与征地、拆迁这一掠夺过程的主角竟是各地的地方政府。

    1. 是什么驱动地方政府成为农村征地与城市拆迁中的主角?

    地方政府之所以成为征地拆迁的主角,主要原因是土地出让金成了地方政府汲取财政收入的主要渠道。与其他国家的房地产业不同,中国房地产市场的主角除了房地产开发商与买主两方之外,还牵涉到土地的原所有者(失去土地的农民与城市拆迁中失去住房的人)与掠夺原所有者利益的地方政府。而地方政府的上级中央政府则扮演着这几方利益的最终仲裁者,而且是一个很不称职的仲裁者。

    上述几类角色当中,地方政府的角色最为奇特。一方面,它是土地的买者,分散在农民手中的土地先由地方政府采用各种手段“征购”上来;另一方面,它又是卖者,房地产商要取得土地使用权,得从政府手中购买。没有地方政府居中一买一卖,这土地还无法“市场化”。

    地方政府何以这么热衷于土地买卖?关键在于这一买一卖之间的巨大差价。

    于公来说,这是地方政府财政收入的主要来源。据统计,2001年到2003年间,地方政府的土地出让收入达到9,100亿元。可供比较的是,在实施“积极财政政策”的1998年到2003年这5年间,中国发行的国债总额也不过9,300亿元。由此可见,土地已经变成地方政府名副其实的“第二财政”。一些市、县、区的土地出让金收入已占到财政收入的一半,有的作为预算外收入甚至超过同级同期的财政收入。[6] 于私来说,官员们在土地出让过程里中饱私囊,更是中国社会公开的秘密。房地产开发商要想发财致富,其中第一个重要步骤就是与政府官员合作,这也必然导致土地开发成为贪污腐败高发领域。贪官污吏们到底在房地产中捞了多少钱?有两个数据可供佐证:一是房地产业内部估计的贿赂成本。据房地产业内人士透露,仅仅用于批地一项的贿赂(交易)成本就高达地价的30%左右。二是腐败案件与土地的相关性。据国家审计署对外透露的说法是:中国的“问题高官”80%以上与土地有关。[7] 自从国家审计署每年公布审计结果以来,土地审批一直是审计署称之为腐败黑洞的领域。[8]

    政府在一买一卖的过程当中到底获利多少?上述3年获利9,100亿的数字给人的印象还不够具体,这里再举一南一北两个实例。北京市六圈村被征用的土地紧邻北京市南四环主路,政府征地时,每平方米只付给农民117元,而转手拍卖时价格却高达6,750元,几乎等于“零成本征地”。若非政府手中执有权柄,又有谁能做如此强盗买卖?[9] 广东省从化市政府暴力拆迁小海区商铺,也同样出于利润动机。按照从化市该地段的地价,每平方米建成后可售价13,000元,而政府补偿给业主的价格仅为每平方米2,500元。[10]

    到底有多少拆迁款流入了贪官污吏与开发商的腰包?

    以北京市为例,在各种拆迁中至少有3项巨额资金流失,落入了开发公司和贪官的口袋。首先,应当交给中央政府的“国有土地出让金”,因立项“危改”被无偿“划拨”给开发商了。第二,应当给被拆迁人的城镇拆迁费被开发商侵吞。比如开发商从政府那里获得“划拨”土地以后自己并不出钱,而是对外招商从另一投资商手中获得每户约40万的城镇拆迁费;只需将这些居民统一“合理安置”到郊外的房子里,其中大多数是在农村集体土地上开发的非法建筑或单位的合建楼,一次性替拆迁户交3年的房租约2万元,3年后就不管了。但这笔费用却被列入商品房成本之中,牟取暴利,并通过做假帐逃税。第三,私人土地使用权补偿。这部分费用法律有明确规定必须支付,但开发商往往借口执行《北京市实施“城市房屋拆迁管理条例”细则》,在拆迁户面前根本不承认这笔补偿费用的存在;然而在销售商品房时这笔费用却成了房价的主要部分,即销售广告中大肆宣传的“黄金区位”、“升值无限”的土地使用权的价值。如在西城区、东城区这样的地段,每平方米建筑面积的价格动辄上万,甚至数万,再算上容积率,其中建筑成本只占很小一部分,最值钱的部分恰恰是房产所在的地段区位。[11]

    这笔钱共有多少?在中国这是笔永远也算不清的糊涂帐,不过北京市的相关数据可作参考。据专家估算,1994年至2003年这10年间,北京市因拆迁征地被侵吞流入黑洞的国家和民众财产约为1,380亿。对此北京市各区政府既不否认,也未回应。[12]

    2. 中央政府对地方政府疯狂征地为何不加以限制?

    征地拆迁已经成了中国社会不安定的主要原因,而地方政府也从未打算停止此类严重侵犯人权的行为,但是中央政府对此多年来睁只眼闭只眼,佯作不知。为何如此?原因很简单,自从1994年实行“分税制”以来,中央政府将所有堪称“肥肉”的税种全留给自己,而把那些“油水不大”的税种留给地方政府,结果地方政府就只好依靠土地出让金收入来维持生存和运转。

    1994年税制改革后,中央与地方的税务体系分立,划分税种各自征收,主要税种归中央,零星税源归地方(包括土地出让金),若干“油水”大的税种则由中央和地方共享。中央税务系统在省市县设立国税局,征收中央部分的税收及共享税;地方政府则自设地税系统,负责地方税的征收。“分税制”刚实施时地方财政还能维持,随着经济情况的变化,地方财政的税源越来越吃紧。上世纪90年代中期以来,地方国有企业相继破产,地方企业所得税与上交利润渐渐枯竭;由于住房商品化、高等教育和医疗商业化等“改革”,民众不得不紧缩日常消费开支,由此导致消费品市场不景气,营业税收入相对萎缩;归地方财政的个人所得税的征收范围十分有限,也不可能支撑地方财政。对于地方政府来说,有可能扩大财政收入的空间就只剩下与农民有关的税收摊派。于是,尽管中央政府多年来反复地三令五申,不许增加农民的税费负担,但各地地方政府仍然巧立名目、加征各种税收规费,除了正税(如农业税、土特产税、耕地占用税、屠宰税等)外,还强制实行种种摊派。许多乡镇政府把催粮要款当成了主要的日常工作,为了获得财政收入,催粮要款往往要借助暴力,由此导出了村镇一级政治权力日渐被地方豪强掌控,流氓化、土匪化、黑社会化的趋向十分明显。

    从农民头上强征硬摊毕竟所获有限,为了扩大财政收入,地方政府将眼光转向了农民最后的生存资源──土地。中国“改革开放”以来20世纪90年代后期的这一轮“圈地运动”的目标主要是农民赖以生存的耕地和城市里的“旧城区”。地方政府依靠出卖土地获取了大量的土地增值税、 国有土地有偿出让收入,这些收入成为支持地方政府的日常运转的财政支柱。如果限制土地开发,就限制了地方政府的财源,这就是中央政府对地方政府圈掠土地长期佯作不知的一个重要原因。因为中央政府不想切断地方政府的财源,否则地方政府就会采取各种方式抵制中央政府的政令,这种情形在削减农业税时就发生过。

    不管是圈占农民的耕地还是城市居民的旧房,第二轮“圈地运动”兴盛之处,都严重侵害了农民或城市拆迁户的利益,导致许多人的生存状态严重恶化。虽然征地时号称要给农民和拆迁户必要的经济补偿,但通常补偿标准被大幅度压低,而且大量征地款又被地方政府侵吞。所以,农民大都因征地而陷入贫穷。还有许多地方的农民分文未得就被赶离家园。浙江省的经济相对比较发达,对失地农民的补偿标准略高于全国平均水平,但浙江农民对征地的不满是否就比其它省份低呢?据浙江省统计局农村调查队的调查,只有6.8%的农户对征地表示满意,有22%的农户认为补偿标准严重偏低,53.2%的农户认为补偿偏低。[13] 浙江尚如此,其它地方可想而知。

    3. 中央政府意在分肥的2006年土地清查运动

    随着征地拆迁引起的社会矛盾日多,中国政府每年公布土地违法事件的数目,但查处并不严厉。据国土资源部的不完全统计,2003年全国共查处包括历年遗漏案件在内的土地违法案件16.8万起,738人受到党纪政纪处分,134人被追究刑事责任。[14] 按照这次公布的案件总数推算,每起土地违法事件即便只有1人涉案,至少也有16.8万人应被追究责任;但实际上,如此多的依靠土地获利者当中只有不到1%的违法者受到处分或承担“刑事责任”。由此可见,“违法成本”相当低微,而圈掠土地却可以获得相当高的收益,违法受惩率如此之低,由中央政府发动几年一度的“大清查”于惩治贪腐自然毫无阻吓作用了。

    2006年6月上旬国土资源部召开全国土地执法会议,宣示土地腐败现象非常严重,并明确要求省级国土资源行政主管部门要在本年6月份查处3起以上严重土地违法案件,年底前要达到8起。与国家审计署每年唱反贪独角戏不同,这次国土资源部的行动得到了中央撑腰,《人民日报》、新华社等奉命为“土地执法风暴”造势。由于下达了查处案件指标,而数年来日进斗金的“土地爷”又因迅速暴富难免惹来官场同事的嫉恨,加之将原来的“土地爷”拱下去取而代之的收益令人眼热,一些地方政府在完成这次查处任务时并不手软。就在下达反贪任务的当月,因土地问题落马的官员就有北京市副市长刘志华[15]、天津市检察院检察长李金宝、天津市副市长陈质枫以及福州土地窝案牵出的官员群体[16]等。

    如果以为中国政府此轮清算的目的意在反腐,并遏止地方政府掠夺民田,那就完全会错了国土资源部数度告白之意。中央政府此次整顿土地违法时提出了两条理由。第一条理由是中国的土地数量已逼近生存底线,至2005年10月31日,中国大陆的耕地面积为18.31亿亩,人均耕地由上年的1.41亩降为1.4亩,不及世界平均水平的40%。按照这一思路,似乎中央政府就应下令停止土地开发,中国至今还是一个小农阶层占总人口将近70%的国度,没有足够的耕地,许多农民将无以为生。但是,国土资源部并未承诺从此以后将停止土地开发,而是提出要将土地审批权收归中央。这一宣示事关第二条理由:凡属性质严重的土地违法行为,几乎都涉及地方政府或相关领导,一些本来负有监管责任的地方政府往往成了违法的主体,鉴于上述原因,今后要将土地审批权收归中央。言下之意是,土地开发仍将继续,只是今后得由中央说了算,地方政府出局。

    国土资源部并不隐瞒这次刮“土地执法风暴”的真实目的,那就是“中央要分享土地收益”。强征土地确实使广大民众的生存权被褫夺。然而,面对社会底层的受剥夺,中国的各级政府向来无动于衷,从未给予半点同情。2006年的土地清查运动的背后,其实是让中央怦然心动的巨额土地出让收入。于是,中央政府先是大张旗鼓地打击贪官、震慑地方诸侯,再提出“将土地审批权收归中央”。当然,要让地方政府乖乖就范亦非易事。90年代初,国务院曾发出《关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》,“规定国有土地使用权出让的收入中,40%上交中央财政,60%留归地方财政。但后来,为了便于地方政府取得城市建设费用,中央财政对地方土地出让金的分享比例一再调低,甚至到最后有点不了了之。”[17] 如今旧事重提,中央政府能否如愿,尚待观察。

    即便中央财政未能分享土地出让金,土地审批中寻租的权力从地方官员转移到京官手里,本身就意味着土地收益的重新分配。谁又能保证中央政府的官员一定比地方官员廉洁?前国土资源部部长田凤山的腐败案就足以说明问题了。事实上,中央各部的事权越大,腐败程度就越高。近年来,中央先后成立了“银监会”、“证监会”、“保监会”,本意是为了看住银行业、证券业与保险行业的“硕鼠”,但结果却是将这几个部门的监察之权变成了官员们寻租索贿的机会与资本,腐败的“食物链”将猫鼠变成了“一家亲”。

    其实,中国的土地之所以成了养肥贪官污吏的温床,根源全在于土地所有权归属国家,为地方政府介入土地买卖留下了制度空隙。只要将土地私有化,也就堵绝了政府随意掠夺民田、民宅之路。舍此别无他途能有效遏止土地征用所产生的严重腐败。目前这种意在分肥的“土地执法风暴”除了让中央政府在土地出让收入中名正言顺地分一杯羹之外,于反腐不起任何实质作用。

    二、旧城拆迁:城市拆迁户的噩梦

    1. 城市拆迁户的经济权利被严重褫夺

    在中国,所有的城市拆迁过程都有地方政府介入,可以说,没有地方政府,褫夺千百万人住房权利的城市拆迁就寸步难行。地方政府通过何种手段使侵犯民众生存权利的恶行公然行之于世?答案是:假借“公共利益”之名赋予拆迁以合法性。而假借公共利益主要通过两种名义:一是假借城市广场、道路、绿地等公共基础设施建设之名;二是假借“旧城改造”之名。不过中国政府从法律上给这些做法提供了一个富有“中国特色”的说法:先是将所有的房产定义为只有房屋产权而没有宅地所有权的物品,并称“这种没收公民土地财产的做法是由国家性质所决定的”,由此又引出中共建政时没收一切私人土地(包括当时未没收的房地产中的地权)全归国家所有为地价归“公”的依据。于是,地方政府就名正言顺地把许多城市居民祖宅的宅地视为国有,拒绝在拆迁时给予补偿。[18]

    在以“公共利益”为旗号的拆迁“政策筐”里,“旧城改造”是一个无底洞。在一些城市,它成了拆迁户的噩梦。有的城市不许拆迁户回迁,大多数居民被安置到城市郊区,生活成本大增,除了购买住房和家庭用品以外,谋生方式往往也被迫改变,交通、购物、子女入学都成为棘手的问题。有的房地产开发公司在拆迁地盖了高标准住宅或豪华别墅,即便允许拆迁户回迁,但由于补偿标准低,新宅售价太高,拆迁户承担不起回迁的住房差价。因此,在失去住所的威胁下,拆迁户们往往会激烈地反抗。

    与中共建政初期的“土改”、“工商业改造”那样的劫富济贫行为相反,现在圈占拆迁户土地的行为实质上是劫贫济富。不仅如此,政府还明确规定了拆迁时要执行“贵贱有别”的政策。例如北京市规定:“副部长级以上的公民,特殊公民(指民主党派中的高层人士、外籍公民、在台湾原国民党高层人士)的房地产,在拆迁过程中土地使用权需依法评估、补偿”。[19] 这等于赤裸裸地宣告,土地使用权并非真的属于国有,而是“依法”有等级差别;对权贵阶层以及“特殊公民”而言,他们的宅地“依法”私有,拆迁时其土地使用权必须充分补偿;至于无权无势的普通公民,他们的宅地就“依法”公有,只能听凭政府宰割。

    2. 中国政府近十年拆了多少住房?

    近十年有多少中国人失去家园?中国政府不会提供这类数据,但综合各方面信息,还是可以得出概貌。2005年11月29日,总部设于瑞士日内瓦的国际人权组织“住房权与驱离中心”宣布,中国被列入2005年违反住房权最严重的3个国家之一。该组织敦促中国信守它签署过的国际人权条约,不要为了经济发展践踏人民的居住权。“住房权与驱离中心”的执行主任莱奇在接受记者采访时说,他们每年都要挑选3个国家,将它们列为违反人民居住权情形最严重的国家,2005年是中国首次入选。他说,中国入选的原因是,该组织每天都收到来自北京、上海以及其他中国的城市和农村有关强行拆迁问题的报告。与中国同时列名的另两个国家是津巴布韦和印度。近几年津巴布韦持续违反住房权,以实施城市清理计划为名使70万人被赶出家园。印度的哈拉施特拉邦为把孟买建设成一个“世界级”城市,从2004年12月以来强行让35万人拆迁。但与中国相比,这两个国家因拆迁而受害的人数较中国少得多。莱奇说:“我们看到并收到成千上万失去住房的人给我们的报告,如果他们反抗强行拆迁就会遭受进一步的骚扰、逮捕、监禁或其他种种问题。从中国传出有关报导出现急剧上升的趋势,这令我们感到震惊。仅仅为修建2008年奥运会的建筑,北京就有40多万人被拆迁,其中很多人是被强行拆迁或得不到足够的补偿。”[20] “住房权与驱离中心”公布的仅仅只是城市拆迁户的数字,农村被夺去土地的农民不在此列。据莱奇介绍,中国签署了上百项与人民住房权有关的国际法规和条约,但中国当局在过去10年里却拆除了至少125万所住房,搬迁了370万人,其中很多人是被强行搬迁的。由于政府与房地产商给予的补偿极低,许多人在被强制搬迁后失去了住所。[21] 拆迁已经成了中国民众不能承受之痛。

    必须说明的是,近十年内中国到底拆除了多少房子,由于中国政府将此视为绝密资料,至今没有一个完整且令人信服的公开数据。但下列数据可以让人从中管窥一些实情:

    《了望》杂志提供了这样的数字:从1992年起,有关北京城建问题的群众上访事件骤然增加。以1995年为例,1月到7月有163批,3,151人次,占那一时期上访批数和人数的46.5%和43.2%。[22] 北京拆迁的问题较全国各地发生得更早,因为在陈希同任北京市长时大规模拆迁即已开始。此后拆迁纠纷蔓延至全国,而且各地政府均模仿北京市政府在拆迁时使用的黑社会手段。

    中央政府有两个部门受理拆迁上访,一个是建设部,另一个是国家信访局。据建设部公布:2002年1至8月份,共受理来信共4,820件次,上访1,730批次,集体上访123批次,其中反映拆迁的分别占28%、70%、83.7%。[23] 2003年全年受理拆迁上访总量为3,929批、18,071人;2004年上半年因征地拆迁上访的人数有4,026批、18,620人,其中集体上访905批、13,223人,个体上访3,121批、5,397人,半年就超过2003年全年总量。[24] 国家信访局未公布具体数据,只公布了上访案件增长的百分比:从2000年以来,反映城市建设特别是拆迁安置问题的信件呈逐年上升趋势。从拆迁投诉信件看,2003年8月底与去年同期比上升50.34%;从拆迁户上访人数看,2002年比2001年增长64.86%,到2003年8月底,又较2002年同比增长47.19%。[25]2004年的上访信件和人数较2003年同比上升了50%和47%。[26]

    这些以上访形式反抗的拆迁户只不过是拆迁户中的极小部分(约2%-5%左右)。以上海市为例,2003年5月底,上海富豪周正毅在上海的中心城区静安区拿下了一块总占地面积达17.64万平方米的地块,这是上海最大的房地产开发项目,需要拆迁12,000户民居。尽管补偿偏低,但其中只有500多户将不满转化为反抗行动,而采取积极反抗手段如上访与诉讼的仅有100多人,不到1%。[27] 2000年2月北京的拆迁户曾发起万人诉讼,即10,357名被拆迁户联名向北京市第二中级人民法院提起行政诉讼的著名事件。但由于各地拆迁户的忍受底线不一,缺乏集体行动的一致利益诉求,兼之组织成本太高(主要是政治风险太大),这种大规模的集体行动在全国几乎仅见一例。

    大部分拆迁户因为不想让全家人走上一条没有终点、也看不到希望的荆棘之途,选择忍受了事。还有部分人鼓足勇气上访,但还未走到北京就被拦截回来──这种拦截在民间被称为“截访”(官方的说法是“劝返”)。被“劝返”者占上访者相当大的比例。黑龙江省不是全国拆迁纠纷最多的省份,但也有不少上访者。据该省政府公布的内部数字,仅2004年下半年“劝返进京访218批861人次,其中9月1日到年底劝返153批534人次,劝返到省访40批130人次。”[28] 其他各地被劝返的亦不在少数。

    3. 政府指挥、参与或支持纵容暴力拆迁

    拆迁过程中的暴力行为何以屡屡发生?地方政府为什么对这些违犯法律的暴力行为视而不见?而各地政府又是如何将成千上万的拆迁户赶出家园,迫使他们接受极不公平的拆迁补偿呢?答案是:政府行为黑社会化。

    大量事实表明,各地政府的“拆迁办”与拆迁公司之间存在紧密的利益关系。在有些地方,地方当局为了掩人耳目,将“拆迁办”与拆迁公司从形式上分为两家;而有些地方干脆就是两块牌子、一套人马。

    下面以中国的“首善之区”北京市为例,说明地方政府与拆迁公司的关系。北京市西城区金融街建设开发公司的主管单位是西城区政府,新兴房地产开发公司的主管单位则是北京市政府房改办公室,而朝阳区房地产经营开发公司的主管单位是朝阳区房屋土地管理局。几乎无一例外,每一家生意红火的房地产开发公司都有政府背景,往往总经理就由政府派出的官员兼任。理解了这层关系,就不难理解政府在房地产公司与拆迁户发生利益纠纷时,对于居民房屋的估价做出裁决与发出强拆指令时,为什么会毫不掩饰地偏袒开发商。许多开发商经常公开对被拆迁户说:“我们和政府是一家的,你们告也没用。”[29]

    在民主国家,法院本身是超越于各种利益群体之上的公权力机构。但在中国,法院这一社会公权力发生了严重的异化,与房地产商结下了渊源颇深的利益关系。北京市西城区法院副院长李立千就经常指挥其属下法官代表开发商与拆迁户谈判,并亲自指挥多起拆迁;而这位法院副院长本人就兼任北京市西城区金融街建设开发公司拆迁公司经理。[30]

    地方政府与拆迁公司结为连体共生关系,并非北京一地独有,而是中国各地的普遍现象。如南京在2003年发生拆迁户翁彪自焚事件后,曾于2004年整顿过拆迁公司,将12家原属政府的各区县拆迁安置办公室撤销其事业单位建制,转为企业。[31] 陕西省西安市碑林区暴力拆迁的主力是西安市碑林区政府建设局,在面对中央电视台记者采访时,该局副局长杜波公开承认,建设局与拆迁办是“两块牌子、一套人马”。[32]

    政府直接指挥公务员参与拆迁的事就更多了。长沙市的拆迁干脆由市拆迁办直接出面,遇有居民反抗,直接调用警察和武警殴打拒绝搬迁的居民,拆迁办的公务员还公开对拆迁户说:“打死一个人赔几万元,我们照样搞开发”。军队也介入了地方拆迁,如长沙大韵投资置业有限公司的法人代表胡子木原来是湖南省军区财务处处长,转业后打着部队的牌子搞开发,经常借用武装警察暴力拆迁。长沙天园房屋拆迁公司属于长沙市天心区政府劳动服务公司,拆迁办的工作人员来自天心区政府。[33] 广东省从化市政府拆迁的场面更是“壮观”:2005年3月7日上午8时,该市政府组织了近千人的拆迁队伍,在该市街口镇小海桥区暴力拆迁商铺民居。参与这支拆迁队伍的有市政府公安局(及警犬)、计划生育办公室、城市监管部门、国土局、房管局、法制局、信访局,以及医护人员近千人,带队者是从化市副市长陈加猛与两位公安局副局长。当天因数名老人与妇女被消防高压水枪射昏在地才告暂停。[34]

    地方政府还任意运用压制手段对付民众的反抗。如成都市政府为迫使锦江区内的居民搬迁,多年来使用了各种很阴暗的手段。先是于2004年将领头反抗的李廷惠女士以“违法闹访、聚众滋事”的罪名抓捕判刑[35];继之又派人纵火焚烧民房,拆迁办工作人员更是经常打骂拆迁户。[36] 许多拆迁户在无处申冤的情况下,被迫用自焚这种极端方式抗议政府与房地产商对自己财产权的剥夺。例如,2003年8月22日南京市邓府巷同庆里居民翁彪为了反抗暴力拆迁,被迫在拆迁办公室用汽油自焚,除本人死亡外,还烧伤了6名拆迁办人员。此案在网上传播后引起全国震动。[37] 由于被逼上绝路的上访者太多,北京市政府竟在《北京市信访条例(修正草案)》中加列以下条款:“信访人不得在非信访接待场所采用走访形式提出信访请求;不得在国家机关办公场所及其周边、公共场所非法聚集、滋事,围堵、冲击国家机关,拦截公务车辆,堵塞、阻断交通,或者以自杀、自伤、自残相威胁。否则,将负相应的法律责任。”[38]

    “暴力拆迁”这四个字虽然让人联想到拆迁过程中的打、骂、羞辱等暴力行为,但并不能充分体现拆迁中使用暴力的程度。为了让读者对暴力拆迁之实况有所了解,下面试举几例。一个是拆迁手段中比较“文明”的事例,该事件发生在辽宁沈阳市的繁华地段和平区,一位叫董国明的拆迁户因拒绝搬迁,被沈阳芜湖拆迁公司困在自己家里,在将近一个月的时间里,拆迁公司断绝董与外界的一切来往,也不允许董的家人为其送水送食物。董国明在拆迁公司强行断水、断电、断煤气的情况下,依靠家里原来存放的方便面、生土豆、生胡萝卜支撑了将近一个月时间。将这位居民围困在自己家里的沈阳市芜湖拆迁公司是受沈阳市政府拆迁办的委托实施拆迁的。[39] 另一个则是极端暴力的事例,发生于上海市。2005年1月9日凌晨,上海城市开发住宅安置有限公司为逼迫徐汇区乌鲁木齐中路179弄的住户搬迁,竟然纵火焚烧这片住房,导致居住该弄62号的住户朱水康老夫妇被活活烧死。该公司近年来威逼拆迁户搬迁时,一直使用黑社会手段,如殴打辱骂住户、断水断电、趁住户不在家时将粪便脏物洒满住户门前屋后、用牙签塞住门锁孔,或一大群人闯进住户家、将住户的用物往屋外乱扔。许多住户被折腾得昼夜不安,只得含悲忍泪,拿上少得可怜的“拆迁补偿”后搬走。遇上一些态度坚决的住户,拆迁公司干脆用推土机将住房夷为平地。上述朱姓老夫妇不肯搬走,动迁公司曾在他家放过三次火,当地基层政府竟然佯装不知,无人过问此事。[40] 正因为有地方政府的纵容支持,这家开发住宅安置有限公司才敢如此地有恃无恐,以至造成上述惨案。

    在有些地区,黑社会势力直接介入城市拆迁。如深圳的陈毅锋、辽宁的曲全国等,这些有黑社会组织背景的公司从事房地产开发,大量使用暴力拆迁,使得当地拆迁户有冤不敢诉。[41] 许多拆迁公司本身就是黑社会组织,如内蒙古呼和浩特市城乡建设房屋拆迁有限责任公司于1994年成立,隶属于呼和浩特市城建局劳动服务公司,该公司8年间先后承揽了30余项拆迁业务,采取暴力等手段(包括砍断拆迁户的双腿),获纯利400余万元。[42]

    全国各地政府的拆迁办以及与政府有各种瓜葛的拆迁公司都通过类似行为将成千上万户城市居民赶出家园,霸占了他们的宅基地,养肥了连续五年高居中国暴利行业榜首的房地产业,也养肥了富豪榜上的中国富豪与众多贪官。

    三、失地农民绝望的抗争

    1. 耕地的减少与失地农民的增多

    被赶出家园的城市拆迁户只涉及近4百万人,而失去土地的农民数量更为庞大。耕地减少与失地农民增多这两组数据可以让人看出中国这一残酷的现实。房地产业兴旺的直接后果是耕地的日益减少。中国农业部的报告显示,全国农用耕地从1996年的19.51亿亩减少到2004年的18.37亿亩,8年间共减少近1.2亿亩,平均每年减少1,425万亩。截至2005年10月31日,耕地面积下降到18.31亿亩,人均耕地降为1.4亩,不及世界平均水平的40%,土地数量已经逼近人的生存底线。目前耕地在不断减少,人口则不断增加,按目前趋势分析,到2020年,耕地缺口将达到1亿亩以上。[43] 这些冰冷无情的数字后面,是无数失去土地的农民在哀号。

    中国的失地农民到底有多少?至今还没有各方认可的权威数据。国家统计局农村社会经济调查总队曾于2003年下发“关于紧急开展失地农民现状调查的通知”,各地政府也相继做过一些调查。[44] 按照官方统计,到2005年3月,中国失地农民总数已超过4千万人,并仍在以每年约2百万人的速度递增。[45] 而据浙江师范大学教授王景新在冀、鲁、鄂、桂、浙、滇等11省134个县所作的抽样调查,分到土地的人口只占总人口的84.5%。据此推算,全国至少有13.7%的农民没有土地,失地农民数量约为5,093万至5,525万。如果加上因超生等原因没有分到田地的人口,中国没有土地的农民超过6千万人。[46] 2006年3月,中国农业部曾公开通报,每年农民耕地被占约2百多万亩,这表明每年可能有1百多万农民失去耕地。[47] 农业部的这一通报是按人均两亩地计算的,据此推算,1996年至2004年8年间减少了1.2亿亩耕地,意味着约有6千万农民失去土地。

    中国农民的土地被强制征用与中国的土地制度特点有密切关系。按照中国现行的土地制度,农民只是土地的使用者,但却没有所有权。正是这一点为现在正在农村进行的“新圈地运动”提供了制度上的保证,使得中国基层官员能够以土地所有者代表的身份,在农民缺席(或受蒙骗)的情况下,剥夺他们的土地。

    由于中国政府禁止农民与工人在没有官方控制的情况下组织社团,各地的农民因此并不拥有任何集体行动的组织资源,只能利用地缘与血缘等关系而松散地临时组织起来。面对拥有一切组织资源且行为日渐黑社会化的地方政府以及由地方政府撑腰的房地产商,底层农民的这种反抗几乎处于绝望状态。

    2. 从河北定州事件看地方政府行为黑社会化的特征

    2005年6月11日发生的河北定州事件,为人们了解地方政府的黑社会化提供了一个样本,这次事件涉及的几方关系互动最能说明政府行为黑社会化的特征。

    一份有关部门提供的材料显示,河北国华定州发电有限责任公司(以下简称“火电厂”)是2001年动工、2004年投产的大型火电厂,属国家第十个五年计划的重点项目。“火电厂”建在离绳油村不到两公里的地方,绳油村村南的379亩土地被相关部门规划为火电厂的煤灰堆放处理场。这块土地由3部分组成,其中80亩是村里的果园(集体拥有),有近3千棵成年梨树,2百亩是承包给村民个人的林地,所种树木为树龄在2到3年以上的杨树,还有1百亩麦田,是绳油村村民的责任田。这次冲突的症结在于征地补偿款,对此村民、地方政府以及支付补偿金的“火电厂”说法不一。

    政府的说法是,据定州市解决灰场问题工作组2004年8月27日“致灰场聚集人员的一封公开信”称,火电厂“2002年9月7日就依法取得灰场使用权,绳油村的每一位群众也已经得到合法的补偿”。“火电厂”厂长说法是,征地款共为4,600多万。村干部说,镇里只给了村里587万左右。村民们则认为,大量征地款都给“上面”(村民对上级政府的称呼)贪污了;至于这“上面”是指哪一级政府,是定州市还是镇政府里,或是层层截留,至今未见公开交待。由于这么多征地款不知去向,村民们失去了土地,又未得到合理的补偿,只有反抗一途。农民为了阻拦“火电厂”开工,从2004年7月起被迫轮班守护在工地。

    定州市政府在这次征地事件中扮演了奇怪的双重角色。一方面,政府直接出面镇压,使用以下诸种手段。其一,政府官员带领人马为“火电厂”工地施工队驱赶守在施工场地的村民。2004年3月15日,市委副书记赵国军亲自带领警察、政府公务员与施工人员约2百多人、铲车8辆到灰场强行施工。其二,警察出面抓捕反抗的村民代表,将村民代表牛才民夫妻、村民牛旭光、牛同顺等十余人安上“聚众扰乱社会秩序罪”,强行抓捕。该村先后被公安局抓捕的村民共有二、三百人次。其三,暴力驱赶守护在施工场地的村民。自2004年3月到7月9日,定州市政府先后出动警察5千余人次,强行施工10余次,每次施工都引起较大的冲突。2004年4月7日,定州市委书记和风到绳油村,上千村民跪地诉冤,和风却对村民说:“这场面我见多了!少来这套”。[48] 另一方面,地方政府公然使用黑社会暴力手段。在政府与村民冲突不断时,村民代表牛烟平等数人屡屡遭到“不明身份的人”的袭击。 这种“不明身份的人”实际上是政府雇佣的黑社会成员,但通常情况下地方政府绝不会承认这些人是地方政府暗中指使的。2005年6月11日凌晨,约3百名身着迷彩服的“不明身份暴徒”趁着农民熟睡发动袭击,造成6人死亡、140多名农民受伤(许多人致残,丧失工作能力)。当时中国政府对此事并不在意,因为类似事件在中国并非罕见。然而,由于美国的《华盛顿邮报》记者从当地农民手中得到拍录袭击经过的录影带,以生动的现场画面向世界揭露了这次暴力事件。[49] 画面所暴露出来的残忍血腥,让许多“中国政府的好朋友”亦无法为之辩护,国际舆论一片谴责声音,这才迫使中国政府对定州市市委书记和风等人做出处理。事件发生7个月后,河北省邯郸市中级人民法院于2006年2月裁定涉案的27名被告的“策划和杀害村民罪”成立,其中4人被判死刑,被判无期徒刑的5个人包括被指为幕后策划该宗袭击事件的原定州市委书记和风。[50] 事发至今,当地政府一直不承认其行政责任,仅表示该事件只涉及个别官员的违法行为,又强调该次征地是合法的,并拒绝向村民赔偿。

    笔者之所以选择定州绳油村事件作为分析的典型案例,是因为“定州事件”具备以下3大特征:第一,定州事件涉及的利益三方,即政府、企业、村民,正代表了近年来征地事件中涉及的主要利益相关各方。第二,定州市政府、市委在征地中所扮演的身兼买者(向农民强征土地)与卖者(将征来的地转手高价卖给房地产开发商等)的二重角色,几乎是中国所有征地事件中政府角色的缩影。由于政府部门具有执法权与法律解释权,所以这些强征土地的行为无一不假法律之名而行之。第三,定州市政府指使暴徒袭击村民,用非政府暴力迫使村民就范,这一手段在近年来的征地拆迁中屡见不鲜。

    3. 各地政府在征地过程中的非正当行径

    象“定州事件”这种以村民为一方、以政府与企业为一方的利益冲突,几乎成为中国20世纪90年代后期以来农村征地冲突的一种典型模式,而最终这种冲突又往往以政府镇压失地农民而告终。例如,2003年3月至2004年10月,陕西省榆林市18,000失地农民与榆林市政府为征地一事发生激烈对抗,该地政府在一年半时间内四度出动武装警察(少则数百名、多则3千多警察),镇压农民的激烈反抗,双方发生激烈冲突。政府最后逮捕了高拉定等27名农民领袖与反抗骨干,以“聚众扰乱社会秩序罪、非法拘禁罪、煽动抗拒法律实施罪”等,将这些维权农民分别处以重刑,投入监狱。[51] 此类情形在其他农村地区也频频发生,如四川省自贡市从1993年延续至今(2006年)的失地农民反抗、2005年7月至10月的广州市省番禺区太石村的村民维权行动、2005年12月发生的广东省“汕尾事件”等。需要指出的是,自贡市、太石村等地的村干部在村民与政府的冲突中扮演了一种卑鄙的角色,在征用土地的谈判中乡村干部在农民面前往往以“我也是你们当中的一员”之面目出现,以取信于农民,但实际上这些村干部却参与了政府官员群体分享土地出让金的肮脏分肥。如自贡市红旗乡乡长陈文贤就是这样一位角色,陈虽然官位很低,仅区区一乡长耳,却拥有土地、房屋别墅、私人公司、各种汽车等有形资产数千万元,还有5千多万元的金融资产。当地农民编了几句顺口溜形容陈文贤的生活:“住的豪华别墅,行的奔驰代步,穿的高档衣裤,玩的一正五副(指六个女人),吃的山珍龙肉。”[52]

    地方政府之所以紧紧把住土地的征用者和出卖者这一双重角色不放,是为了通过强征土地获取暴利,但政府部门摆到台面上的却是由它自行解释的种种法律法规。陕西省榆林市榆阳镇三岔湾村一案是个典型案例,该村距市区仅7公里,1999年榆林市政府决定建立榆林开发区,于是就以“收回国有土地使用权”为名,强征农民土地。其补偿价格是,村民曾经做过土地治理和管护工作的荒地,按每亩500元劳务费的标准补偿;而市政府招商时则明文标价,每亩地收费35万元。榆林市、区、镇三级政府均认为,这些土地就是“国有土地”。他们提出了两条依据。其一是1951年11月19日的“西北军政委员会为配合土地改革清理林权作出的几项规定的命令”,该“命令”第五条称,“不宜农耕的大荒山和沙漠边缘,河流两岸的大荒沙地,面积在500亩以上的,均收归国有”。其二是1995年原国家土地局的“确定土地所有权和使用权的若干规定”第四条,该条文称,“依据1950年《中华人民共和国土地改革法》有关规定,凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属国家所有;实施1962年《农村人民公社工作条理例正草案》未划入农民集体范围内的土地属国家所有。”而当地农民则认为,政府将他们村的土地宣布为“国有土地”于法无据。该案涉及的的10,800亩土地是该村的集体土地,由村民们的祖先在清朝嘉庆十六年(公元1811年)买下,有约为证。1949年后这些土地为该村所有,50多年来村民们为防沙固沙每年都投入大量劳力,终于把沙漠改造为林地和农田。因此村民们认为,地方政府不能随意规定这些土地的所有权性质。何况,所谓的榆林开发区之成立并无中央、省的批准文件,该开发区实际上只是一个榆林市政府占大部分股份的官办公司,其它的股份则是政府官员的私人股份。[53]

    四川自贡市政府在征地中也充当了类似的角色。1993年自贡政府征收了15,000亩菜地,涉及农民3万多人。该地政府通过出让征来的土地收取了土地出让金50亿人民币,但付给农民的补偿却严重偏低,18岁至40岁的农民一次性给付8千元,40岁以上的农民则每月给付生活费54元,拆毁的住房每平米只补偿150元,全部相加只占政府收取的土地出让费的2%左右。失地农民依靠这点补偿既无法生存,也无法重建住房。当地农民因失去土地而陷入困苦境地,自贡市政府的权势集团却通过土地开发而暴富。比如,自贡市原市委书记刘佑林之弟、市郊农民刘伟林通过此次征地一举获得上亿元的私人财产。[54]

    在东南沿海省份,一些地方政府得开放风气之先,早就看到了土地资源的稀缺性,干脆利用行政权力将土地先囤积起来。广东省佛山市南海区政府就是这样做的。早在1992年,佛山市南海区政府就预征了该区三山港大约12平方公里的土地,包括上万亩的农田,产权归属南海区国土管理部门。2005年,当地农民发现当时的土地出让协议条文违法,开始向省政府有关部门申诉,但未受理。为抗议当地政府强行征地,从2005年3月开始,南海区三山港村民发起了艰难的维权行动,数度被政府镇压。7月2日下午,2千多名村民包围了三山镇派出所,要求当局释放被捕的村民与一名参与调查此事的研究人员,结果当局出动6百警员及30多辆警车将抗议者驱散。[55]

    河北省“定州事件”的肇事官员被惩罚,其实是个少见的个案,因为该事件被国外媒体曝光,在国际舆论的压力下,中国政府才追究了定州市委书记和风的刑事责任。而在大多数农民反抗征地的斗争中,被惩罚的通常都是农民而非官员。在2005年广东省地方政府镇压太石村维权抗争中,番禺区地方当局除了出动武警之外,还使用黑社会绑架的方式抓走了支持村民的郭飞雄,直到14天后才通知家属。其间,地方政府对到当地了解真相的律师和声援者一律诬以“不明身份的暴徒”,动用治安手段和“黑社会”势力堵截抓捕。例如,2005年9月26日下午,参与太石村维权的中山大学教授艾晓明以及律师唐荆陵、郭艳去太石村取证办案,却遭到一帮“不明身份之人”的骚扰和围攻。这些围攻者的方式迹近无赖,如向艾等三人泼脏水、辱骂及推打。艾晓明等人三次报警,而且他们当时就站在当地派出所的门口,身边亦有巡逻队和警车在值班,但当地警方故意置之不理。他们打电话报警时,接电话的警察只关心一件事,即艾晓明等三人何时离开,为此在电话中反复追问。郭艳骑摩托车冲出重围去寻找出租车,途经繁华的太石工业区时,又被数辆摩托车围追堵截,“不明身份”的追赶者用木棍将她打翻在公路上,企图制造车祸。[56]

    四、地方政府为何偏好使用黑社会手段?

    近年来中国大陆各地频频出现地方政府指使放纵黑社会组织成员殴打维权活动人士,当维权人士遭受“不明身份暴徒”的袭击后,警察故意袖手旁观,对受害者的呼救置之不理。可以说,政府雇请黑社会组织或打手对付维权者,已成为近年来地方政府普遍采用的一种手段。尽管各地政府全力封锁关于这类案件的消息,但仍然有大量的案件被披露出来。

    最近的一个典型案例发生在湖北省秭归县。该地属三峡大坝库区,有大量库区移民,其中有一位名叫付先财。他从上世纪90年代开始一直上访,向中央政府反映因三峡工程而被迫搬迁的一百多万移民未得到政府事先承诺给付的补偿款项。2006年春他接受了“德国电视一台”驻北京记者的采访。5月19号,德国的这家电视台播出了对付先财的采访。2006年6月,秭归县公安局居然以付先财接受德国媒体采访为由,将他传唤到局。传唤结束后,就在他离开公安局回家的路上,一些“身份不明的暴徒”袭击殴打了付先财,竟然将其打成“颈椎骨折”。付被送入医院后,既得不到及时救助,当地政府还一直试图封锁消息,甚至派出警力24小时在付先财所在的医院和病房外监控。[57]

    类似的事件也发生在福建省福州市仓山镇。2005年8月1日,该镇万里村村民因反对仓山区政府利用权力无偿占有村民自办的工厂,而遭到镇压,当地政府官员领头,除了动用警察外,还雇来十余位打手。在这次镇压事件中,万里村村民中共有15人被打伤。[58]

    写至此处,读者也许会问:难道中国政府的镇压力量不够强大?镇压手段不够丰富?是什么使得中国地方当局非得采用这种非正当的黑社会手法?

    其实,这种镇压手段黑社会化,完全是中国政府考虑维护“国际形像”而采取的新对策。指使“身份不明的暴徒”袭击异议人士于中国政府来说至少有如下两点“方便之处”:

    第一,中国当局除了承诺将追查这些“不明身份的暴徒”之外,不需要承担任何责任;就算舆论猜疑这些暴徒受到政府指使,证据何在?国际社会就算群情汹汹,总不能逼迫中国政府为这些“不明身份的暴徒”承担法律责任吧?而且这种承诺只限于在国际社会关注的案例里,如付先财案例;如果只有本国人士关注的案例,政府连这种承诺也干脆免了,比如郭飞雄在太石村维权中数度被殴打,政府什么时候承诺过要“追查凶手”呢?

    第二,借助黑社会势力的介入,可以极大地造成对异议人士的心理压力。对于异议人士来说,支撑他们奋斗抗争的主要动力来自于政治使命感;对于直接来自政府的压力,他们知道施暴方是谁;他们也知道,政府出于自尊,必须要设置一道底线,否则就彻底堕落为萨达姆之流。而黑社会势力的行动却无需考虑底线,什么手段能够增加受害者的恐惧感,就会毫不犹豫地采取什么手段。异议人士中的勇者可以将自己的安危置之度外,但一旦牵涉到家人安危,勇者也会踌蹰再三。

    正在标榜自己颇具“大国风范”、日益文明进步的中国政府,目前还不想让国际社会将其列为“暴政前哨国”。只要将政府暴力转变为“不明身份的暴徒”的私人暴力,中国政府就可以象这次处理付先财事件一样,由外交部发言人出面说一番冠冕堂皇的官式语言,以塞国际舆论悠悠之口;而对于付先财本人的医治、惩治凶手之类,根本就无须落到实处。国际社会的人权组织再有能耐,也不会愚痴到用道义标准去挞伐另一个国家的“不明身份的暴徒”。至于用经济制裁对付黑社会组织,更是闻所未闻。

    笔者在2004年发表的“威权统治下的中国现状及其前景”一文中曾谈到,中国已经出现“公共权力私人化,政治暴力合法化,政府行为黑社会化”几大趋势。[59] 在此情形下,想用国际通行的人权、民主、自由价值理念来规范越来越乐于用黑道手法管理社会的中国当局,无异于缘木求鱼。

    五、从征地拆迁过程看极权政治下“依法治国”的实质

    近20余年来,中国政府声称自己正向现代政治文明迈进,并不断亮出“依法治国”这块金字招牌加以佐证。大多数国人(包括国际社会)往往寄托着这样的希望:即使没有民主政治,只要中国政府不断建立与完善法律法规体系,并改变“有法不依、执法不严”的情况,哪怕中国仍然是专制型政体,其政治文明仍会大大提高。

    笔者也曾接受过这一说法。但任何理论预设与政治预设都必须经过实证研究这一关。随着近年来意在剥夺民众权利的法律法规不断问世,以及本人对政府“依法治国”大量案例的研究,笔者不得不开始思考一个问题:在中国目前的政体下,要想“依法治国”,还得明确一条基本的政治伦理,即立法必须要有政治廉耻,要有起码的政治道德。这里所谈的“政治廉耻”与“政治道德”,其实是指统治者不能用法律的形式直接损害或剥夺民众的权利。在时下中国,法律体系由法律与行政法规等构成,中央政府各部委、各省、直辖市均可颁布这种行政法规,因此,这类行政法规也包括在笔者所论及范围之内。

    本文以90年代后期以来的农村征地与城市拆迁为例指出一个事实:各省市地方政府无一不打着“依法征地”或“依法拆迁”的旗号,而征地与拆迁过程中所有的暴力行为都被解释成“依法行政”。这样,当局就把被掠夺者置于一种法律上非常不利的境地,而试图维护自己权益的人士也往往被冠以“扰乱社会治安”、“抗拒执法”等各种罪名而投入监狱。

    除了引发争端的征地款分配问题之外,征地和拆迁中发生的大量冲突的根源并不是来自无法可依,或有法不依、执法不力,而是产生于执行侵害民权的法律法规的过程中。以水利工程征地为例,《土地管理法》规定的补偿本来就低,不能保障农民的利益,而国务院1991年2月颁发的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》又进一步降低了补偿标准;更糟糕的是,这部“条例”居然还规定,“土地补偿费标准可以低于上述土地补偿费标准,具体标准由水利部会同有关部门制定”,将土地补偿标准交由水利工程的利益相关者“水利部会同有关部门制定”。如此则农民在法律上被置于何等不利的地位可想而知。这部法规执行了整整15年,在此期间,在中国各地因水利工程征地引发的地方官民冲突至今不断,2004年四川的汉源事件只是其中一例而已。直到今年7月7日国务院才颁布了修订版本,尽管修订版废除了这条近乎荒唐的规定,但从总体上看,农民在征地上不利的法律地位并未有根本性的改善。[60]

    又如将北京市民整得大放悲声的旧城改造也是“依法拆迁”,所依据的法律与法规文件主要是两部,即1991年26号文《北京市实施“城市房屋拆迁管理条例”细则》和1998年16号文《北京市城市房屋拆迁管理办法》。这两部法规文件规定,“凡在本市行政区域内国有土地上实施房屋拆迁,并需要对被拆迁人补偿、安置的,适用本办法”。但什么是“国有土地”呢?1995年7月21日北京市房地局局长签发的第434号文件中解释道:“82年宪法第十条‘城市土地属于国家所有’……当城市建设需要时国家有权对上述土地使用权无偿收回……结论是:我局认为,在城市建设拆迁私有房屋时,只能对正式房屋及附属物予以补偿,对于私有房屋所占有的国有土地使用权不能予以补偿。”[61] 这样一来,大量拆迁私房就变成了“依法收回国有土地使用权”,大批私房主只能得到对私房使用权的补偿,而最值钱的土地所有权却得不到任何补偿。这两部法规文件后来虽然经过修订,但并未变得有利于拆迁户。[62]

    其他意在剥夺民众权利的缺乏政治廉耻的法规法律也在不断出炉。2006年7月5日全国人大通过的《突发事件应对法(草案)》,不仅进一步剥夺了媒体的新闻自由,还严重剥夺了公众的知情权,完全是部反现代政治文明的恶法。

    将法律变成体现统治者意志而剥夺民权的工具,是一种根本没有政治廉耻感、缺乏政治道德的政治行为。如此“依法治国”,其精神血脉与现代法治并无任何相通之处,倒与中国古代的法家一脉相承。这种没有任何政治廉耻的法律肆虐,会将中国导向何处,大概无需笔者多加陈述。

    结语:统治手段非正当化与社会结构的非正义性

    本研究报告充分揭示了中国政治领域发生的三大嬗变,即公共权力私人化、政治暴力公开化与普遍化、政府行为黑社会化,它们表现出中国当局对使用非正当化统治手段的偏好。之所以会出现如此趋势,根本原因是从90年代开始,中国的经济改革已经逐渐堕变为统治精英集团掠夺公共财而自利的藉口,这种财富分配极不公平的格局最终导致社会结构非正义化,中国政府也因此而陷入统治合法性危机之中。这种合法性危机与其说是中国公众觉悟到社会主义体制的掠夺性与专制性,还不如说是政府行为与官员作为打破了中共为了维系统治曾高度依赖的意识形态神话。

    中共意识形态神话的主调是:社会主义国家的人民既是国家的主人,也是国家财富的主人;中国共产党政府是人民的政府,所做的一切都是为人民服务。长期以来,中国大多数人民曾经相信,社会主义体制是好的,只是基层官员贪污腐败在祸害中国。可以用来说明中国公众这种认知的一句广为流传的话是:“中央的经是好的,都被下面(指基层政府)这些歪嘴和尚念歪了”。然而,90年代以来的社会现实、特别是本文分析的征地拆迁中的政府作为再再表明,上述意识形态宣传是不真实的。失去了意识形态神话的支撑之后,面对底层民众日益强烈的反抗,为了维护掠夺民众的自利需要,坚持社会主义道路的中国政府只能走上一条不归路:借助于非正当的统治手段镇压一切反抗。

    统治手段的非正当化主要表现在政府日常行政已越来越依赖于暴力。近几年来,中国政府行为的暴力化特别引人注目。这种暴力分别体现在几个层面上:

    第一个层面是警察、税务、工商、城管、农村计划生育等部门在执法过程中针对弱势群体的暴力。由于这种暴力针对的施暴对象常常被迫选择沉默与忍受,即使有反抗也主要是个体行为。这种一盘散沙式的反抗不会引致中国政府的统治危机感。中国政府也意识到这种执法行为的非正当性,但归结于“执法人员的法制观念薄弱”;

    第二个层面是政府与黑社会组织勾结滥用暴力,或者政府部门直接使用黑社会手段大规模掠夺民众的生存资源,如农民的土地与城市居民的住房。这种暴力借助的是统治权力,满足的是地方政府与精英集团的利益,而且往往有当地政府颁布的行政性法规做为依据,以合法的形式公然行之于世,是统治者凭仗权力滥用暴力伤害被统治者,其暴虐程度已经远远超过执法人员执行公务过程的公务化暴力,是一种典型的国家非正义行为。这种国家非正义行为伤害的人群数量也远远大于公务化暴力。尽管城市拆迁户的反抗仍然是零散的,他们最高的反抗形式也不过是那种希望激起政府当局良心的自戕与自伤。但农村因为地缘血缘等关系,能够集结起来反抗,特别是在多年反抗地方政府的公务化暴力当中,各地已经形成了一批农民领袖;更有一部分中国的边缘知识人成了专业维权人士,他们集结起来,反抗强行征地、暴力拆迁中的国家非正义行为,而中国政府则大规模滥用国家暴力镇压农民的反抗。在这种强弱对峙中,为了控制局面,增加被统治者的恐怖感,中国政府大量借助于特务统治的恐怖手段。

    第三个层面是借助特务统治加强社会控制。自90年代后期开始,特务部门国安部已经广泛渗透各社会领域,借助于现代科技手段对一切被当局视为异议者的人士跟踪、监控。而国安部门对权力的滥用较之政府部门更肆无忌惮,屡屡采用国家诬陷手段对付维权人士。这些国家诬陷手段除了滥用罪名,如危害国家安全罪、泄露国家机密罪、阴谋颠覆政府罪等之外,还包括栽赃诬陷。例如,2006年8月北京律师许志永去山东为盲人陈光诚辩护,结果被地方当局诬以“盗窃罪”而拘留,郭飞雄在去北京的火车上被诬以“假票乘车”而扣留,继而于9月又被栽上“非法经营罪”而拘捕。最严重的则是政府为了规避行政责任大量指使黑社会组织成员(即“不明身份的暴徒”)出面,对异议人士与维权人士施以肉体凌虐与残害。在大学里则普遍实行所谓的“信息员”制度,即在学生中培养兼职特务,以监控教师的课堂言论。

    以公共权力私人化、政治暴力的普遍化、政府行为黑社会化为特征的统治手段的非正当化,已经成为中国当代政治生活中一个不可摆脱的噩梦。尽管在地方当局与民众屡屡发生的冲突当中,当事态恶化到引起国际舆论同声谴责时,中国政府偶而也会抛出一两只替罪羊,如河北定州事件中的市委书记和风等,但由于这种政府行为的暴力化内植于中国政治体系当中,是中国极权政治下权力秩序运作的必然逻辑结果,绝对不是“部分政府官员素质低、法制意识不强”所致。因此,仅仅依靠惩治几个官吏不可能遏止各地政府统治手段的非正当化趋势。换言之,只有改变了目前中国这种非正义的社会结构,才有可能遏止政府行为的黑社会化。而要改变目前这种非正义的社会结构,还得改变制造出这种非正义社会结构的政治体制。

    中国社会结构的非正义化是如何形成的?答案很清楚:是中国这种拒绝政治体制改革、拒绝公平正义的经济改革造成的。中国30年的经济改革以权力市场化为起步,公共权力早就堕落为精英集团掠夺公共财与民财的手段。这种以权贵私有化为起点的财富分配格局最终使中国形成了一种非正义的社会结构,83%左右的社会底层处于受掠夺受欺压状态。这种非正义的社会结构必然形成社会结构性紧张。而中国又由于人口过多,资源稀缺,政府没有能力通过建立帮助贫困人口的社会福利制度来缓解社会紧张。最终就出现了本研究报告分析的政府行为黑社会化。

    统治手段非正当化也是中国统治精英“末日心态”的一种反映。统治者口头宣称信仰的马克思主义正好完全否定了他们现阶段的掠夺行为,而用权力攫取金钱虽然能迅速致富,但由此激起的社会仇恨使得中国如同处在一个随时就会喷发的火山口上。中国高、中级官员的普遍心态是捞够钱之后全家出国定居(有的早已经将子女家属送往国外)。这种情绪表现在对国家的管理上,就是出于恐惧而加强了权力支配的力度,并通过滥用政治暴力与借助黑社会手段暴力而表现出来。

    统治手段非正当化使得中国与民主化越来越遥远。中共统治迄今已50多年,其间犯下的国家罪错很多,但即使是在80年代这一段政府与人民关系前所未有的和谐时期,中国政府也因为出于不自信,从未就任何国家罪错向人民道歉,而是用所谓“向前看”的藉口,完全屏蔽了所有的重大历史罪错。自90年代后期以来,由于统治精英的高度掠夺性与自利性而引发的社会仇恨越来越深,这一现实使中国的统治精英集团深知民主化的结果必然是公众对他们自身实施政治清算,因此,中国政治精英对民主化的排斥,远比80年代的中共统治集团强烈。

    中国的社会结构非正义性使中下层民众尤其是弱势群体在各种假“改革”之名的掠夺中被洗劫,而且这种洗劫还被政府以法律的名义合法化。弱势群体不仅被剥夺了今天,还因为无法支付高昂的教育费用使其子女无法通过高等教育而拥有明天。中国的弱势群体的忍受已经达到临界点,“活着没有什么意思”已经成了许多人的口头禅。2006年9月4日“网易文化”做了一项网上调查:“如果有来生,你愿不愿意再做中国人”?截至9月10日晚上11点,共有10,234人次接受了调查,其中有64%的选票表示:“来生不愿再做中国人”。其中“因为做一个中国人缺乏人的尊严”,成为网友首选的选项,占了总票数的37.5%。[63] 在一个从幼儿园就开始致力培养国民爱国主义感情的国度,将近三分之二的接受调查者表达了这种情绪,可以想见中国的政治凝聚力已经下降到何种程度。

    崇尚暴力的“丛林法则”深深影响了中国人的行为方式,以掠夺财产为目的的刑事犯罪与极端暴力事件直线上升。社会弱势群体无力反抗体制性的暴力与黑社会暴力,因此对社会的暴力报复往往成了针对普通社会成员的无目的的暴力犯罪。这种暴力有针对社会不公而泄愤的杀人行为,更多地是以掠夺财富为目的的杀人。中国近年针对富人的绑架、杀人案件剧增,就是中国社会暴力蔓延的结果。

    中国政府统治手段的非正当化的要害就是依靠赤裸裸的暴力统治,这既是毛泽东当年“枪杆子里面出政权”这一口号的新政治变种,其精神也与黑社会组织凭借暴力生存一脉相通。这种暴力肆虐的结果,是使中国民间社会与政府之间的博奕空间日渐逼窄,使中国民众的人权改善及民主化进程的推进面临更大的困难。

    【注释】

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    [1] “Thousands Riot in China, Attack Police, Burn Cars,” Reuters, Jun 29, 2005.
    [2] “中国36城市将成立反恐防暴特警队”,BBC,2005年8月18日。
    [3] “中国动乱事例大增凸显社会不稳”,BBC,2006年1月19日。
    [4] “2003中国十大暴利行业,房地产中小学教育居前列”,《青年时讯》2004年1月2日;“2005年中国十大暴利行业”,“中国经济网”(www.chinaecnomy.cn)。
    [5] “中国富豪一半是房地产商,很多是房地产贷款造就”,《世界经理人》(www.icxo.com),2003年6月23日。
    [6] “国有土地出让金年流失百亿以上,谁获利最大?”“华夏经纬网”,2004年8月5日。
    [7] “国土资源部副部长:问题高官多少都跟土地有关”(http://news.163.com,2005年7月4日)。来源:人民网。”
    [8] “国家审计署披露内地六大腐败黑洞”,“中华网”,2004年7月5日。
    [9] “北京地价暴涨50多倍的秘密:征地‘近乎零成本’”,《华夏时报》,2006年6月4日。
    [10] “广州从化暴力拆迁触目惊心”,原载《中华工商时报》,人民网2005年5月24日转载。
    [11] 《人民日报》1999年8月24日的报导。
    [12] 《中国经济时报》,2003年9月28日。
    [13] “国土资源部的‘改革路线图’”,《21世纪经济报导》,2004年2月18日。
    [14] “土地审计风暴,2,046个开发区卷入,近千人受牵连”,《北京娱乐信报》,2003年12月24日。
    [15] “聚焦土地执法风暴,摩根中心项目引爆土地违法串案”(http://www.crei.cn),2006年6月28日。来源:《中国经济时报》。
    [16] “福州再爆‘土地窝案’”(http://www.crei.cn),2006年6月28日。来源:《经济观察报》。
    [17] “聚焦土地执法风暴,多管齐下挖掉‘卖地生财’瘾根”,《中国经济时报》,2006年6月28日(http://www.crei.cn)。
    [18] 见郭宇宽的“京城拆迁──一个骇人听闻的真实故事”,“知识学术网”,2005年4月4日(http://www.zisi.net/htm/xzwj/gykwj/2005-04-04)。该文提到一个细节:1995年7月21日北京市房地局局长签发的第434号文件中写道:“82年宪法第十条‘城市土地属于国家所有’……当城市建设需要时国家有权对上述土地使用权无偿收回……结论是:我局认为,在城市建设拆迁私有房屋时,只能对正式房屋及附属物予以补偿,对于私有房屋所占有的国有土地使用权不能予以补偿。”甚至在答复北京市人大代表吴青提出的质询时,露骨地写道“私房主只拥有房屋所有权”。
    [19] 出处同上。
    [20] 陈苏,“中国获今年最严重违反住房权奖”,“美国之音新闻稿(VOANEWS)”,2005年11月29日(http://www.freexinwen.com/)。
    [21] 出处同上。
    [22] “拆迁十年悲喜剧”,《南方周末》,2003年9月4日。
    [23] “两个拆迁户的极端行为”,《南方都市报》2004年1月5日。
    [24] 《2005年房地产蓝皮书:中国房地产发展报告No.2》(http://house.sina.com.cn),2005年4月7日,“新浪房产”。
    [25] “拆迁之痛痛彻民心,记者五省市调查揭露惊人黑幕”,“新华网”,2003年11月13日。
    [26] “跟踪审计:以制度阻断腐败──政府投资项目跟踪审计对构建反腐败制度的意义”,《中国审计报》,2005年6月1日。
    [27] 中国人权(纽约)新闻稿,2003年6月5日发布。拆迁户数据亦可见于《21世纪经济报导》(2003年6月4日)“周正毅上海地产大盘纠纷案”。
    [28] 黑龙江省联席办城镇房屋拆迁工作小组副组长、省建设厅厅长刘鲲2005年3月16日在一次内部工作会议上的讲话(http://www.hljjs.gov.cn/fangdichan/view1.asp?id=112&rid=1)。
    [29] 出处同注[18]。
    [30] 出处同注[18]。
    [31] “南京:整顿拆迁工作,拆迁办与拆迁公司分家”,《现代快报》,2004年2月1日。
    [32] “陕西西安市碑林区建设局强制拆迁起纠纷”,“大洋新闻网”(news.dayoo.com),2004年7月3日。信息来源:中央电视台经济信息联播。
    [33] “长沙大韵置业公司暴力拆迁真黑”,《大中华地产》(re.icxo.com),2004年5月25日。
    [34] “广州从化暴力拆迁触目惊心”,《中华工商时报》。“人民网”2005年5月24日转载。
    [35] 黄琦,“一呼万诺的农民女领袖”,“博讯网”,2006年7月6日。
    [36] “成都居民指当局使用暴力迫迁”,“自由亚洲电台”,2006年8月1日。
    [37] “南京拆迁队伍中的‘黑恶势力’,欺压百姓造成自焚”,《新民周刊》,2003年8月31日。
    [38] “北京审议信访条例草案,禁止自伤自残式信访”,“人民网”(www.people.com.cn),2006年05月26日。
    [39] “拆迁:台前暴力,台后权力”。来源: “央视论坛”,2004年5月29日。
    [40] “上海:动迁公司员工活活烧死老夫妇,被判死缓”,“新华网”,2005年10月9日。
    [41] 陈毅锋一案见“内地人数最多、手段最恶劣的黑恶组织终于栽了”,“千龙网”(http://www.qianlong.com/),2004年4月26日;曲全国一案见“抚顺涉黑第一案亿万富翁以商养黑被判无期”(www.somoney.com.cn),2005年5月10日,原载《辽沈晚报》。
    [42] “呼和浩特打掉一黑社会‘拆迁公司’”,《中国青年报》,2001年7月02日。
    [43] “农业部:2020年中国耕地缺口1亿亩以上”,“新华网”,2006年3月8日(www.xinhua.com)。
    [44] 云南大理州统计局,“关于云南大理州失地农民现状的调查报告”,“中国农村研究网”(华中师范大学主办),2005年11月3日。
    [45] “中国失地农民逾4千万,生存状态事关政府执政能力”,“中华粮网”(http://www.cngrain.com),2005年3月14日。
    [46] 《中国改革报》,2003年12月29日。
    [47] “中国失地农民年均逾百万,官员称要严格保护耕地”,“人民网”,2006年3月9日(http://finance.people.com.cn)。
    [48] “政府征地引发惨案”,《中国经济时报》,2005年6月20日。
    [49] Philip P. Pan, “Chinese Peasants Attacked in Land Dispute,” Washington Post, June 15, 2005。
    [50] “定州市委书记和风因绳油村血案被判终身监禁”,“自由亚洲电台”,2006年2月9日。
    [51] “陕西榆林27名村民聚众扰乱社会秩序被判刑”,《兰州晨报》,2005年1月17日。
    [52] “新闻发布和声明:四川省自贡市失地农民”,2005年5月3日(http://bbs.isavage.net/archiver/?tid-8792.html)。
    [53] “榆林三岔湾5000亩耕地撂荒背后”,《新西部》杂志,2004年第9期(http://www.newwestchina.com/nw/detail.asp?id=402);“陕西省榆林市三岔湾18,000名农民致胡锦涛主席的紧急呼吁书”。
    [54] “新闻发布和声明:四川省自贡市失地农民”,2005年5月3日(http://bbs.isavage.net/archiver/?tid-8792.html)。
    [55] “南海情况日渐危急:官方与村民大打‘填土游击战’”,“天益网”(http://www.tecn.cn)。
    [56] 范亚峰编,《太石村事件备忘录(第七版)》。
    [57] “中国人权”(纽约),2006年6月12日新闻稿;“三峡维权人士接受德国媒体采访遭殴打生命垂危”,“美国之音”记者陆阳报导。
    [58] “中国人权”(纽约),2005年8月25日新闻稿。
    [59] 何清涟,“威权统治下的中国现状及其前景”。美国:《当代中国研究》,2004年第2期。
    [60] 1991年的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》由国务院于1991年2月15日以第74号令公布施行,条例见www.nastz.org.cn/zcfg/4-12.htm;2006年的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》于2006年7月7日以国务院第471号令颁布执行,见中央政府网站(www.gov.cn),2006年8月13日。
    [61] 出处同注[18]。
    [62] 本文所涉及的北京市相关法律有个演变过程,“北京市实施《城市房屋拆迁管理条例》细则”于1991年9月16日颁布,1998年12月1日失效(见http://www.e-fdc.com);自1998年12月1日开始,实施新的《北京市城市房屋拆迁管理办法》,这一办法至2001年10月31日废止;自2001年11月1日起实施修订过的《北京市城市房屋拆迁管理办法》(北京市人民政府令第87号,2001年11月1日),新条例见中国建设部网站(http://www.cin.gov.cn/LAW/place/200201150101.htm)。法律演变过程可参见“《北京市城市房屋拆迁管理办法》答记者问”,见“人民网”,2001年11月05日。
    [63] “网易文化调查:多数网友不愿来生再做中国人”,2006年9月7日。来源:网易文化(http://culture.163.com/060907142QE3FR7B00281MU3.html)。

    载于《当代中国研究》〖美〗2006年第3期,(总第94期)

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