• 中国外资政策正面临重大变化

    by  • November 8, 2006 • 经济分析 • 0 Comments

    2006年10月,中国调整有关外资的政策陆续出炉,其中作为标志性的事件有二:一是国务院正式对外公布,内外资企业所得税合并议案已于10月8日通过,明年三月“两会”期间有望表决通过《企业所得税法》;二是官方研究机构就中国今后的外资政策取向发表报告称,未来中国的外资政策将逐步向中性外资政策转变。所谓“中性”,即指取消对外资的各种优惠政策。

    这种政策的转向,标识外资在中国赚取高额利润的黄金时期行将结束,尽管在过去20多年里,只有大约三分之一的外资在中国这块土地上实现了它们的淘金梦,但黄金梦仍然刺激着外资前赴后继。

    中国经济环境已经发生重大变化

    随着中国外资政策逐渐收紧,外商对华投资下降。近日公布的统计数字印证了这一点:今年前9个月外商对华实际投资同比下降了1.52%。

    但这一结果是中国政府意料中事。因为这是去年以来,中国逐步收紧外资政策的必然结果。中国的外资政策发生转变,缘于中国国内经济环境的重大变化。

    第一是中国不再存在资金饥渴。据央行公布的最新数据显示,截至今年9月底,中国外汇储备余额已升至9,879亿美元,直逼1万亿美元大关,位列世界第一。

    巨额外汇储备,意味中国不再存在资金饥渴。过去的政策规定,凡是外资就能得到所得税减半以及“三免两减”等优惠政策,目的是为了多引进资金。现在资金既然已经不是中国经济发展的主要瓶颈,因此,外资政策应该改为以吸引对中国经济发展至关重要的高新技术为主要目的。

    第二个因素是国内资源约束日益严峻。长期外向型的经济政策,使中国国内的资源配置向对外经济集中,包括能源、矿产资源、土地、廉价劳动力、政策等在内的众多资源,都在向对外经济部门倾斜。由于劳动力过于廉价,环保约束几乎等于没有,中国在付出了资源、环境、能源等高昂代价的同时,获得的社会福利却并未同比增加,国内市场始终处于需求不足状态,所谓“可持续发展”成了一个遥不可及的梦。

    这两个因素决定中国必须调整外资政策。

    外资政策发生了哪些变化?

    目前中国调整外资政策,主要依据两个标准:一是看相关领域的外资政策是否与当前中国的经济利益相冲突;二是看现有的开放度是否会引发经济安全问题――只不过何谓“经济安全”,在中国已经是个众说纷纭的问题。尽管中国国家有关部委制定过标准,并公布了禁止外商投资涉足的领域,但实际上,即使在一些未涉及经济安全的行业与领域,外资的收购也被以有害国家经济安全为理由而告搁浅。

    目前,已经明确将要调整的外资政策有两大类:

    (一)两税合并

    所谓“两税合并”,指中国对国内企业与外资企业将实行统一的税收标准。过去在中国对这两类企业实行的是两套税收制度,内资负担重,外资负担轻。根据中国公布的数据,内资企业实际所得税税负约25%,而外资企业实际所得税税负仅12%左右,两者实际税负相差13个百分点。对外资的这种税收优惠曾是中国吸引绿地投资的主要原因。但近三年以来,随着外商投资总量的升高,一种对外资的不利看法逐渐升温:中国外资已经达到饱和状态,而内资因税收太重,在与外资的竞争中处于不利境地。于是,要求内外资企业税收合并的呼声越来越高,最后主张两税合并的国税总局、财政部及国家发改委获胜,这才有了本文开头所言的外资政策的调整与改变。从目前的进程来看,“两税合并”议案明年3月将提交给全国人大通过,最迟将于2008年实施。

    “两税合并”后的税率,财政部已经预告了一个25%的比例。财政部财政科学研究所已经完成对内外资企业所得税合并到25%-28%对财政收入影响的估算。为了安抚地方政府,“两税合并”在执行时间与地域上,不会“一刀切”,时间上会有一至两年的过渡期;地域上会给西部地区保留一定的宽松尺度。

    “两税合并”对外资企业影响甚大。在所得税方面,因为外资企业享有很多所得税优惠政策,政策规定“两免三减半”后,地方政府往往又实行先征后退,许多外商投资企业,尤其是港台资本,过去在中国的赢利基本上依靠税收优惠与出口退税政策,这类企业在新的税收政策实行之后,许多可能会从中国撤出。而大的跨国公司情形可能会有不同,因为中国只是跨国公司的生产基地或者子公司所在地,它们将产品销售给境外母公司,可以通过定价来转移,将利润转移到税负偏低的国家,以此规避损失。还有一些以中国为市场的跨国公司,其产品全部供应中国市场,这类企业只能咬牙坚持,直到无利可图。

    至于所谓内资企业两税合并最大的受益者之说,其实不过是种说法而已。因为内资企业并未因此减少税负,如果要说受益也是间接受益,比如内资企业的产品相对于外资同类产品,可能原来质量相对差,但价格却接近――因为外资产品税负偏低,可以将价格定得偏低,提高市场占有率,而现在因税负相同,中国产品可以用低价策略占领部分市场。

    最大的受益者其实是中国政府,将因此增加不少税收。

    (二)外资并购政策

    发生重大政策变化的还有外资并购政策。前两年外资并购曾经是中国商务部鼓励的外商投资方式。以2004年的数据为例,2004年以并购方式进入中国的外资约占当年外商直接投资(FDI)的10%左右。近一两年来,外资对中国企业并购的步伐有所加快,引起关注的有这么一些著名的并购案例,如凯雷收购徐工机械、拉法基控股四川双马、新桥投资入股深发展、美国AB公司入股青岛啤酒、阿赛洛谋求入股莱钢股份等。这些并购有的成功,有的未成功。未成功的理由主要是舆论认为,一些企业有关中国国家经济安全(事实上是否有关并不重要)。持续三年的舆论造势以后,有关国家经济安全的行业与企业名单已经大大扩展。

    在中国资金饥渴已得到缓解,国内民族主义情绪高涨的情况下,外资并购的门缝越来越窄。2006年8月8日颁布、9月8日生效的《关于外国投资者并购境内企业的规定》可说是中国外资并购政策调整的标志性文件。除此之外,还有以下几方面动向值得关注:

    1、中国国务院正在酝酿成立一个类似于外国投资审查委员会的部际联席会议,由发改委牵头、商务部、财政部等参与的协调机构,将对包括装备制造业在内的所有重大外资并购项目进行审查;2、与此同时,在7大重点制造行业中,将设限限制外资绝对控股或相对控股,包括:核电设备制造、发电设备、输变电设备、造船、齿轮、石化通用设备制造和钢铁领域。据说还将列出囊括20-40家重点企业的名单,以国务院文件的形式直接点名保护。如何界定重点企业?则主要通过其市场占有率、资产规模、生产规模、销售收入等指标来衡量。

    负责引进外资的商务部历来主张保持对外资的优惠政策,但今年却一反以前的态度, 发布了《中国产业外资控制报告》,检讨数年来吸引外资投入中国的成效。报告的基调倾向于认为中国产业已为外资控制,充满经济安全的忧虑。

    未来如何把握外资并购政策?中国舆论普遍认为应该设两道“红线”:一条看外资是否扰乱经济秩序,第二要看是否威胁产业安全。在这两条线以内的外资并购,可能都属于“防范”的对象;而有助于产业结构调整、经济增长方式转变的外资,将会受到鼓励。

    谁在影响外资政策?

    在问谁在影响外资政策之前,其实最应该问的是“谁在关注产业安全”?

    一份由国务院研究发展中心发布、被广泛引用为中国产业安全受到威胁的证据的报告指出,在中国已开放的产业中,排名前5位的企业几乎都由外资控制:中国28个主要产业中,外资在21个产业中拥有多数资产控制权。比如玻璃行业,该行业中最大的5家企业已全部合资;占全国产量80%以上的最大的5家电梯生产厂家,已经由外商控股;18家国家级定点家电企业中,11家与外商合资;化妆品行业被150家外资企业控制着;20%的医药行业在外资手中;汽车行业销售额的90%来自国外品牌,等等。

    上述产业本来并不列在有关“国家经济安全”的战略性行业的名单之上,中国当局本来也不认为这些产业与“经济安全”有关。可以说,上述产业涉及国家经济安全是最近两年被炒作出来的话题。那么,是谁在关注这些企业的经济安全?

    与上述产业有关的只有两类组织或人群,一类是与上述产业有竞争关系的同类中国企业;另一类是消费者。从消费者的利益来说,中国消费者购买外资企业的商品与服务,远比购买中国本土企业所获得的质量要高。而且在那些不受外资控制、“经济安全”没有受到威胁的行业,如电信、石油能源、金融系统,人们不得不忍受这些企业的垄断定价与劣质服务。而且这些国有经济寡头对公众利益的掠夺,从下列事实可证:中国政府在今年十六大召开期间为了加强中央集权,打击强势部委,以新华社名义于 10月4日发布文章,要“采取措施抑制和防范‘特殊利益集团’衍生”,向公众承认了这些国有经济寡头损害公众利益,破坏社会和谐。

    可以说,将外资进入普通工业当作涉及国家经济安全来炒作的,只有与这些外资有竞争关系的国内企业,而上述行业的大头则全是国家企业,非民营企业。

    不可以小看这些“特殊利益集团”影响国家政策乃至法律的能力。为了保持它们的垄断地位,这些年来,这些特殊利益集团利用各种方式,包括收买学者们打着保护民族工业的旗号为其呼吁,这才有了今年外资政策的方向性调整。实际上,与其说是为了保护中国的国家经济安全,还不如说是为了保护这些特殊利益集团的垄断利益。如果说这些例子还不够明白,那么中国正准备针对外国大型连锁商业机构如沃尔玛、家乐福等的在华扩张推出限制性规定,则完全可以证明与经济安全无关。因为这些外资大型连锁商业机构的经营除了与民生有关之外,根本不涉及所谓国家经济安全。

    中国的企业也学乖了,学会利用民族主义情绪维护自身利益。很多行业协会现在纷纷介入有关外资并购的争议中来,例如中国轴承工业协会就公开反对德国舍弗勒集团与洛阳轴承集团初步达成的收购协议;中国水泥协会也要求政府对交易规模超过1亿美元的外资收购国内水泥企业事件进行审查,等等。

    如果国内企业要求保护是为了赢得时间,改善本身素质,提高商品及其服务质量,那倒也无可厚非。但如果将外资挤出的目的不在此而在于保护垄断利益,消费者根本无法享受“涓滴效益”,这种保护主义高张的民族主义旗帜就蒙上了可疑的阴影。

    中国人变身外资的路被堵绝

    外资政策变化的第三个标志是堵绝了中国人变身外资以赢得优惠之途。

    在中国的外资当中,有三分之一是假外资,即中国人将钱转至海外,再以外国公司的名义注册而回流中国的资本。根据中国的总结,假外资主要有三种类型:第一种是在港澳及国外有实体经营的中资企业,出于发展战略的需要,回到国内来创办外商投资企业;第二种是出于海外融资的目的,通过注册海外空壳公司及返程收购,以红筹形式上市的原内资企业;第三种是纯粹出于政策性寻租的目的,到境外尤其是离岸金融中心注册空壳企业,然后将自己变身为外企的原内资企业。

    据估计,第三种形式的假外资目前在中国已非常普遍,时至今日,不仅实行单一低税制的香港成为内资企业注册壳公司的宝地,维尔京、开曼、萨摩亚已分别成长为中国FDI第2、第7和第9大来源地(根据中国商务部的统计)。至于全部的FDI中假外资的比重到底有多高,世界银行早在1992年就估计该比重已经达到25%;而许多专家学者则估计,到目前为止假外资的比重应该已超逾33%。

    中国当局2006年8月推出的《关于外国投资者并购境内企业的规定》引入了“实际控制”原则。第十一条、第十五条要求当事人向审批机关披露其管理关系及实际控制人,对于境内主体实际控制的并购行为均报送商务部审批。根据第九条规定,对于境内主体以其控制境外公司名义并购境内企业的,所设立的外商投资企业原则上不享受优惠待遇。此外,第五十八条规定,境内公司的自然人股东改变国籍的,不改变该公司的企业性质。

    上述规定使得“假外资”的套利预期落空。这一变更倒是很符合中国政府一向视海外华人为本国子民的政治原则。

    (原载于TAIWAN NEWS 财经文化周刊,2006年11月8日,第263期)

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