――从土地出让金透视中国民众与政府的关系

近日中国政府宣布，将鼓励外资私募股权基金投资中国的人民币市场，以缓解房市和股市的过热。这一措施的目的是为国内过剩的流动资金另辟投资渠道，让炒家离市，给房市降温。

由于中国房地产市场关系到民生与人权，分析它与地方政府及官员间的利益关系，可以非常透彻地了解政府与民众之间的关系，。

中国房价疯涨，绝大多数人都承受不起如此高的房价，结果导致近两年中国房地产市场的消费者以炒房客为主体。中国政府当然知道这种由投机者构成的市场迟早会崩盘，因此从今年年初以来采取了诸多措施：从清算土地增值税到多次加息，再到银行全面停止二手房信贷业务，目的都是“缓解过热”，拯救房地产市场。

但中国的房地产市场是否因此能够进入“正常发展状态”，却还是个未知数。原因很清楚：房地产尽管一头系着民生――此处“民生”包含两重含义：一是征地拆迁造成的大量利益受损群体；二是房价成了压在中国人头上的新三座大山之一。但因另一头却系着地方政府的财政收入，在地方基层政府蜕变为自利型政治集团以来，关系到亿万人的“民生”一直让位于地方政府汲取财政的需要。

先看近年来土地出让金在地方政府财政收入中所占比重。中国地方政府的合法收入来源有两部分，一是公共权力收入（税收），一是公共产权收入。前者因为分税制的限制，无法挖掘潜力，后者就成了地方政府罗掘财源的主要出处。所谓公共产权收入是依据国家的财产权而取得的收入，包括资源开发转让收入，如土地、矿藏、风景区、海域、湖泊等；政府行政事业单位财产收益，如拍卖、出租等；国有企业和国有股份红利；各类特许权收入，如公共空间、公共频道、公共媒体等，以及公共设施的收费等。上述各类财源当中其中除土地矿产之外，其余资源可以罗掘的空间有限，也因此，从上世纪九十年代后期开始，土地出让金成为中国各级地方政府的“第二财政”――这也是各地政府为何热衷于“经营城市”的原因。

中国的统计数字显示，2002－2003年中国土地出让金合计9,100多亿，约占同期全国地方财政收入的35%。2004年“8.31大限”使土地有偿出让进一步市场化，当年全国出让金的价款更达5,894亿元，占同期地方财政总收入的47%。而2005年与2006年两年，全国土地出让金收入均超过上万亿，而2005年地方财政收入总共才达14,597万亿元――从土地出让金占地方财政收入比例之大来看，说其构成了地方政府的财政命脉也不为过。而政府官员也早将土地批租作为牟取私利的重要管道，国家审计署早就公布：80％以上的贪官均与土地有涉。

如此一来，就会明白近年来地方政府为何不断动用军警甚至黑社会力量拆迁征地，因为民众拥有的那点生存资源成了政府汲取财政收入的“金牛”。手无寸铁、组织化程度极低的民众被迫起而反抗武装到牙齿的政府，尽管这种反抗有如蚂蚁反抗大象的践踏，但事关生存权，民众已经无路可退。

地方政府财政收入过度依赖房地产，本身就蕴含着极大危机。因为土地作为资源是有限的，北京大学教授平新乔带领课题组在一些省市做过实地调查之后，得出的结论是，一个县、一个市持续地以卖地作为财政收入，顶多维持五六年。而在广东，一半以上的县、市都只能持续两三年。因此，各地都必须在近几年内调整经济结构（这在目前的中国实属天大难题），培植新的税源。在各地政府未能培植新的税源之前，即使中央政府出台《土地出让金收支管理办法》等类措施，也难以扼制地方政府的圈地冲动。而圈地引起的大量社会矛盾也必将加深社会紧张程度。

上述分析必然引出一个问题，那就是：政府存在的目的是为民众提供公共服务，亦或民众存在的目的只是为了给政府提供税收？西方民主国家的政府均属于前一种类型，而中国历代封建王朝则属于后者。从政治实践来看，中国政府目前仍属于后一种类型。而要将政府从自利型政治集团变为服务型政府，改变政治体制是关键一环。

（原载《华夏电子报》2007年11月15日，总218期）

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