• 中国的4万亿救市钱从哪里变出来?

    by  • November 19, 2008 • 经济分析 • 0 Comments

    作者跋:

    自从中国政府承诺拿出4万亿挽救经济以来,不少人都以为那4万亿就在政府国库中存放,只是如何分配下去并通过涓滴效应让民众受益。比如我在自由亚洲民主沙龙节目做嘉宾时,来电听众的担心是这笔钱会被贪官污吏截留。还有人干脆说由政府直接发钱给百姓增加购买力,持这些想法的人均未去想这4万亿从何而来?

    正如我在“挽救经济颓势,中国政府难有新招”一文里所谈,政府增加财政收入无非两途,一是增税,比如现在要全面增加增值税。增值税是商品的价外征税,是由消费者负担的税收。甲公司向乙公司购进货物10件,金额为1,000元,但甲公司实际上要付给乙公司的货款并不是1,000元,而是1,000+1,000 × 15%(假设增值税率为15%)=1,150元。如今要加税了,假定政府比较“仁慈”,只增加3%。那么消费者购买同样的商品,原来每件是115元,现在则要付118元了。

    二是发债,而债券的购买者也是社会公众,本文谈的就是地方政府行将发行债券之事。

    简言之,“羊毛出在羊身上”。假定政府不大量增发钞票,那么在政府陆续投放4万亿之前,它得先从公众手里通过各种途径如增税、发行债券将钱敛上来。

    当某些金融业者与评论者翘首盼望中国挺身而出挽救世界经济之时,中国政府却正为舒解地方财政困局焦虑不已。导致地方财政陷入困境的原因是中国房地产市场进入了艰难时世,土地这一“财富之母”已不能再为地方财政生产“金蛋”。

    土地交易量急剧下滑

    中国的房地产市场在红火了十多年之后,终于走到了尽头。

    一是需求急剧减少。由于中国房地产价格高度泡沫化,中国各城市的房价收入比均在15倍-20倍之间,北京北京四环内的房价收入比是27.8倍――按国际标准,房价收入比(即住房价格是家庭年收入的倍数)的合理区间是5倍到7倍,在此情况下,普通民众购买不起房屋是普遍现象。目前房价下跌,一些有消费力的购房消费者也选择了观望。

    二是地产商现金流紧张,只好将囤积的地推向市场,那些昔日活跃在土地二级市场上的地皮炒家,已经从为地产公司牵线“买地”,转为帮地产公司“卖地”。

    在需要减少和流动性紧缩的倒逼之下,以政府为唯一卖家的土地一级市场交易日渐惨淡。据国土资源部下属全国地价监测中心的统计,今年上半年,全国流标、流拍的土地达到出让总数的10%。从5月至9月这5个月间,全国各城市的土地流拍数量呈激增态势。20个大中城市至今已有超过120幅土地流拍、流标或未成交。

    而长江三角洲的情况显得尤为严重。数据统计显示,截至11月1日,长三角中心城市,上海的土地出让通过招拍挂成交金额约128亿元,而2007年,这一数据约为420亿元。西南重镇重庆的情况也令人悲观:截至今年上半年,重庆各类土地出让金总计约为82亿元――2007年,重庆的土地出让金约为370亿元。其他省会城市的滑坡也很严重,今年上半年,广州土地出让金仅相当于去年的1/4。

    卖地难导致政府财源急剧萎缩

    土地对于地方政府的重要性,只要分析地方政府的财政收入构成就可知道。土地出让收益以及相关税收,前者列为地方政府预算外收入,后者列为预算内收入。

    先说列入预算内那部分与土地相关的税收。这部分主要是建筑业和房地产业的营业税、所得税及耕地占用税等,这些都是地方税种。因此,近十余年来,地方政府通过“经营城市”的发展模式作为推动GDP增长与保证地方政府财政收入的主要手段,房地产业和建筑业发展带来的税收,早已成为 地方财政预算内的支柱性收入。

    但政府财政中更丰厚的土地收益,是来自于预算外。

    政府征收土地出让金始 于1989年。当时规定,在进行必要扣除后,土地出让金实行中央与地方四六分成。但由于无法核实土地开发的成本,中央所得很少。从1994年至 今,地方政府以建设城市为由,土地出让金不再上缴中央财政,全部留归地方。从此,土地出让金收入成为地方政府预算外收入的主要来源,被称为各地的“第二财政”。此期间,中央多次打算分润这块肥肉,但遭遇到地方政府的集体软抵抗而未成功。

    由于土地的收益“大头”长久以来都属于预算外收入的范畴,在每年地方政府提交“两会”(人大政协会议)审议的政府预算中,并未纳入其中,所以这块收入占政府所有收入的比例始终隐匿在冰山之下。大致估算的统计数字如下:2002-2006年间中国土地出让金约占同期全国地方财政收入的35%-47%左右。但实际上,这一数字远低于实际数字,根据一些零星资料,北京、上海等市在一些年度的土地出让金曾占地方财政收入的60%以上。最近《南方周末》记者曾获得一份“关于2005年度(浙江省)东阳市本级财政预算执行和其他财政收支情况的审计工作报告”,报告人是东阳市审计局长。据这份内部审计报告所列数据,土地出让金占当地政府所有收入的六成左右。

    在房地产市场不景气、土地交易萎缩的态势之下,以往依靠土地收益作为财政预算主要来源的地方财政,已遭遇较大的资金缺口。

    一些对房地产依赖不那么高的省份如山西省,长期依赖以煤矿、焦炭和铁矿构成的“黑三角”经济,但由于中国钢厂1/3被关闭停产,剩下的2/3 也都开工不足,焦炭需求直线下降,导致山西省焦炭企业大面积亏损,民营煤矿举步维艰。其结果是山西省财政收入骤减,近百万人面临失业。

    地方政府的新招:发行地方债券

    由于地方政府财政收入下降厉害,直接威胁到公务员工资、教师工资、低保人群的保障等刚性支出, 目前正在进行的医改还需要大量补贴。面对瘪下去的钱袋,地方政府能想到的办法就是依靠发行地方债券。

    中国现行《预算法》第28条明文规定,地方各级预算必须保持收支平衡,不列赤字,不得发行地方政府债券。但这条规定形同虚设,各级地方政府早就负债累累,中国国务院发展研究中心曾对各级地方债务做过粗略摸底统计,到目前,中国地方政府债务至少在1万亿元以上,其中,地方基层政府(乡镇政府)负债总额在2,200亿元左右,乡镇平均负债400万元。此外,地方政府在《预算法》约束下的“隐蔽融资”早已暗流涌动。2004年初,财政部驻山东省监察专员办在异地专项调查中发现,成都市青羊区曾在1992年至2001年10月间违规发行地方政府债券3.75亿元。

    面对嗷嗷待哺的地方财政,中央政府当然不会从自己的碗里分出一块。唯一的选择就是同意地方政府发行债券。一份由财政部牵头起草的有关加强地方政府债务管理的方案,已提交到国务院等待批复。

    (原载《看》[台湾]杂志第25期 ⁄ 2008年11月19日)

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