• 缅甸民主化在荆棘之路中前行

    by  • April 19, 2012 • 世界与中国 • 0 Comments

    缅甸的民主化进程举世瞩目,观其特点有三:一、民主化进程是军方力量在主导,故称做“军主民主化”;二、这次民主化实质上是西方国家向缅甸“购买”而来;三、缅甸推行民主化必须实现的两个和解,目前只实现了政府与反对派的和解,但要达成另一个目标,即民族和解却非常不易。

    将反对党纳入国会

    2012年4月1日,在缅甸新政府成立以来首次联邦和地方议会小部分议席的补选当中,为缅甸民主化奋斗了24年的昂山素季获得仰光选区85%的选票,当选为联邦议会人民院(相当于下议院)议员。昂山素季领导的全国民主联盟(下称民盟)赢得补选的45个议席中的43席,执政党缅甸联邦巩固与发展党(下称巩发党)和少数民族政党掸族民主党瓜分了剩下的两席。

    缅甸联邦议会人民院和民族院分别有330名和168名民选代表,以及110名和56名军方代表。因此,45只是一个很小的数字,无法改变缅甸的权力平衡。但在军政府阴影下挣扎了太长时间的缅甸人对此开局表示乐观,认为能够把反对党纳入国会,在缅甸政治发展史上算是走出了相当重要的一步。

    如果要在世界民主化历程中找出与缅甸今天相仿佛的政治形态,只能与上世纪90年代初本·阿里锐意改革时期的突尼斯及21世纪零年代穆巴拉克领导的埃及相仿佛。

    在北非国家走向开明专制的过程中,做得最好的是突尼斯。本·阿里当政时期,无论在民众福利、非政府组织活动及言论自由空间,还有执政党对其它政党的宽容程度,都已达到较高水准。即使姿态远不象本·阿里那样开放的穆巴拉克,2005年也在美国的压力下修改宪法,允许反对党进入国会。就是从那时开始,突、埃两国从黑暗专制走向开明专制,民间力量与民众的权利意识得以逐渐发育成熟。两国后来在阿拉伯之春中发生变局,应该溯源至此。突尼斯实行开明专制时期长于埃及,社会准备充分一些,目前的转型难度也小得多。

    军方强人仍然掌控局势

    与缅甸人民的激动高兴相比,经历了发展中国家民主化无数蹉跎的美国只表示了审慎的高兴。目前,缅甸军政府虽然已经转变为文人政府,也已出现多党政治的萌芽,但政治上还拖着一条长长的旧时代尾巴。因为缅甸政治舞台上,真正能够操控全局的政治势力,是前军政府首脑丹瑞大将为首的缅甸军方。

    缅甸军方仍具有强大的政治影响力,他们牢牢掌握着民主化进程的主导权。这支势力对改革的态度将决定缅甸改革是否能持续下去,因此,缅甸的现状被观察者称之为“军主立宪”体制。从目前来看,军方基本认可政府的改革。原因是军方认为让昂山素季参与政治,可以安抚民众,有利于维持国家稳定。但缅甸军方支持改革,并非出于对国家与民族的长远利益考虑,基本上是出于短期利益考量。如果政府能够满足军方的某些要求,其改革限度为军方高层所接受,那么军方则会继续支持改革。

    军方势力不肯退出政治,目的是防范新政府清算军方前领导人。目前,军方内部对缅甸的改革也有分歧。一些军界元老对改革持谨慎态度,试图操纵议会者仍大有人在。一些年轻的将领则希望通过改革尽快改变缅甸的贫穷落后状况,因此积极支持改革。缅甸政府目前正试图通过让一些年老的将军们退休,并向其提供安全承诺来减轻元老派对改革的抵制,但军界元老在多大程度上会相信新政府的承诺,还有待观察。

    以目前局势而论,倘若没有军队内部某些力量的支持,吴登盛与昂山素季将无力推动任何一项民主化议程。在昂山素季当选引起的欣喜过后,缅甸人就不得不面对这一冷酷的现实。这种情况类似于中国当年以邓小平为首的中共元老在背后掌控政治大局一样。没有邓小平的支持,身为总书记的胡耀邦、赵紫阳的改革意愿无法落实;一旦失去邓小平的信任,这位“党内退休老人”可以废掉名义上的最高领导人总书记。

    民主化进程中的民族和解问题

    在缅甸,“民主”与“民族和解”是两个问题, “民族矛盾”不会因缅甸民主化就迎刃而解。

    缅甸的“民族问题” 要比“民主问题”更复杂。缅甸共有将近6000万人,135个民族。缅甸的民族矛盾起源于英国殖民地时期,1886年,英国赢得第三次英缅战争,将缅甸纳为印度的一个省,正式在缅甸建立起殖民统治。但英国对各少数民族采取分而治之的方法,对占人口60%多以上的缅族实施直接统治,对少数民族则实行间接统治,保留少数民族首领的统治地位与世袭权力。在军事上,利用山地民族剽悍好战的特点,招募民族雇佣军。与此同时,西方传教士在少数民族地区传播基督教,让他们放弃对佛教的信仰,在文化上与缅族分离。这种统治策略加深了作为人口主体的缅族与少数民族的矛盾。1948年缅甸宣布独立,但国内依然有大大小小数十支少数民族武装部队与中央政府长期对抗,其中势力较大的有克钦独立军、掸邦民族军和克伦军等。

    1988年军政府上台,缅共瓦解,军政府与18个反政府武装中的17个达成停火协议。军政府通过什么手段让反政府武装同意停火呢?其方法是在少数民族反政府武装地区成立许多“特区”作为一种临时性安排,允许反政府武装在“特区”拥有先前的一切权力,但有一个先决条 件,那就是武装集团之间不能互相结盟。2010年缅甸制宪,要把反政府武装收编为边防军,战事又重新开始。2011年11月,缅甸举行多党制大选,军政府将权力移交给民主政府(此行动被称为政府“脱军装”),目前仍然有三四支未签署停火协议的少数民族武装,克钦独立军是其中最大的一支。

    缅甸少数民族反政府武装与中央政府之间的冲突其实是利益纠葛,并非是“民主”问 题。昂山素季在与军政府对抗时,少数民族反政府武装支持她,是因为在反对军政府的立场上,两者能成为“同路人”。如今,昂山素季与政府“和解”,并通过选举进入政治舞台,反政府武装并不会因她的号召就放下武装,立即同政府和解。

    可以说,在未来缅甸民主化道路上,由来已久的民族冲突必然会阻碍民主化进程。指望由昂山素季那柔弱的肩膀担当如此重任,有点力不从心。

    外部力量的作用

    缅甸的民主化转型,昂山素季为代表的民主化力量的多年坚持固然功不可没,但必须承认,美国等西方国家出资帮助缅甸人民“购买”和平与民主,才是决定性因素。

    50余年以前,缅甸曾是亚洲最富有的国家之一。自1988年缅甸发生军事政变以来,美国等西方国家持续对缅甸执行政治、经济、军事制裁。1990年的缅甸大选中,民盟曾大获全胜,但军方很快宣布选举作废,此后西方国家对缅甸的态度更为强硬,对缅甸进行的制裁长达20多年,缅甸因此陷入贫穷状态。

    在这20多年当中,美国陆续出台5部议会法令、4份总统令对缅实施制裁,包括对缅甸投资禁令、金融结算禁令、冻结资产、贸易禁令、国际援助禁令、高官访问禁令等。制裁举措包括禁止美国企业前往缅甸投资,禁止进口缅甸产品,禁止向缅甸出口军火等。日本等也执行了类似的制裁措施。2004年,欧盟通过对缅甸实施制裁的法案,内容与美国雷同。

    多年来,由于西方的制裁,许多国家企业无法与缅甸进行正常的经贸往来。比如美国禁止缅甸与美国之间的资金转移,冻结其资产等,MasterCard、维萨Visa、 AmericanExpress等信用卡都无法在缅甸使用,游客、外地及当地商人不得不携带大量现金进行交易;由于西方国家的银行与缅甸断绝了几乎所有交往。一些私人或慈善组织的援款也无法进入缅甸,因为没有一家西方银行愿意为此承担被惩罚的风险。

    正是在经济凋敝,国内矛盾丛生的情况下,缅甸军政府被迫于2011年11月“脱军装”,将权力移交给文人政府,以换取美国等西方国家解除经济制裁。美国对此迅速作出积极回应,国务卿希拉里希拉里于2011年12月对缅甸进行了历史性的访问,在与昂山素季及政界代表人物会晤后表示,美国开始启动逐渐减轻针对缅甸的经济制裁的进程。东盟更列出时间表,将于2015年吸纳缅甸正式加入东盟自贸区。在昂山素季胜选后的第二天,即4月2日,美国迅速向缅甸释放友好信号,希拉里在祝贺昂山当选的同时表示,缅甸现在有了未来,美国决心支持缅甸的改革。

    据说,美国将尽快解除签证禁令和资产冻结,欧盟可能取消对缅甸宝石和金属等行业的投资禁令,这意味着资源丰富的缅甸将迎来一轮外国投资潮。华尔街人士将缅甸视为亚洲乃至全球经济的下一个亮点,将其与1979年的中国类比。缅甸工商联合会副主席貌雷博士确认,工商联总会将进行改革,为此将聘请曾担任过美国政府经济顾问的东南亚事务专家、经济学家LexReiffel为缅甸工商联的经济顾问。

    可以说,缅甸现在正处在十字路口。今后民主化进程是否顺利,取决于缅甸军政府、反对势力和国际强权三角关系之间的互动。从世界范围的经验来看,一个国家从军人政府向文人政府的过渡 至少要经历两次选举轮替,目前,缅甸将反对党纳入国会,还仅仅只是在民主化这条荆棘之路上走完了第一步。

    (原载于《中国人权双周刊》,2012年4月19日,第76期,http://biweekly.hrichina.org/article/1496

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