中国基层政府的“维稳疲劳”

何清涟

尽管中国“维稳”在中国已成为一根粗大的新兴产业链，为不少政府官员及其亲属提供了利益分配机会。但由于基层政府身处政府权力与民间冲突的第一线，无论从经费投入、还是基层官吏的承受力，对无止无休的维稳都已疲于应付，多种迹象表明，基层官员普遍产生维稳疲劳、基层政府则陷入财政疲劳。

基层官员的“维稳疲劳”

数年前我曾总结过，中国的经济发展与社会反抗类型呈同构现象，中国经济的增长依赖房地产与石油重化工业、矿产等资源性行业，社会抗争也就集中在这几大领域： 第一类是土地维权，在城市里是住房拆迁，在农村里则是征用土地；第二类是环境维权，因为重化工业等资源性行业造成的环境污染严重威胁民众的生存。第三类当中，既与基层干部的贪污腐败相关，也涉及司法不公。

中国政府为了“将矛盾消灭于萌芽状态”，构建了基层维稳运行机制，并实行一票否决制。这就导致乡镇基层政府无可避免地成为政府权力与民间冲突的直接连接点，乡镇官吏既面临上级政府的直接压力，又面对民间最直接的反抗，身处双重压力的挤压之下，时有基层官员大吐苦水之事见诸媒体。2010年，乡镇官吏称自己“1/3的时间忙招商引资，1/3的时间跑专项资金，1/3的时间忙计划生育、维稳等”，随着社会矛盾激化，维稳日益成为工作重心。

今年7月1日在网上发布辞职感言的四川泸州市石宝镇副镇长赵光华，称辞职原因很大一部分来自于维稳压力。据赵光华回忆，基层政府的工作是“每年花两个月搞资料应付检查，平均4个月维稳，两个月是无聊的开会、整风、搞运动、学习，最多余下4个月给你干正事，而且还不保障会不会有突发情况出现。”所谓突发情况，当然是指规模大小不一的骚乱与事件等。2012年，赵光华工作上大半精力用来盯上访户。但最终他仍因5人上访被行政警告处分。2013年上半年，他多次到外地城市维稳，监视重点人群流动。有些维稳与赵的价值观冲突甚大，因此，他发出疑问：“维稳是真的维持稳定保持地方经济平稳发展，还是为了保帽子？”赵光华辞职后没几天，福建龙岩市新罗区大池镇一位年仅25岁的副镇长郑某自杀，遗书称因工作压力大。由于维稳是基层工作的主要部分，可以推想其工作压力至少部分与维稳有关。

由于“一票否决”制，负责维稳的基层官员与维稳对象有时会形成奇特的利益共生关系。比如湖南永州唐慧案因备受舆论关注，基层政府维稳时不得不采用“柔性维稳”手段，在唐慧外出派人“陪同”，一般为2人，最多一次陪同者高达9人。从镇党委书记到派出所所长都与唐慧一家来往密切，逢年过节会到唐家拜访和送红包联络感情。基层官员之所以如此努力，是因为他们的乌纱帽是否稳当，与唐慧是否越级上访有直接关系。历任书记都曾对唐慧说过：“你要是去北京了，我可能会被处分，被降职”。

这种“维稳”，无论是对维稳对象还是对参与维稳的基层官吏，都是一个将人折磨得精疲力尽的过程。

基层政府的“财政疲劳”

从2009年开始，中国地方政府的工作重心由“发展是第一要务”变成“发展是第一要务，维稳是第一责任”，专司维稳的政府机构也成为常设机构。从中央到地方都设有维稳办，不少地方政府的公务员考试试卷中有如何应付群体性事件这类试题。与此同时是维稳费用的快速增长。

中共不承认有维稳费用之说，只承认有“公共安全支出”。所谓“公共安全支出”近五年直线上升，2009年为5140亿，2010年为5486.06亿元，2011年为6244.21亿元，2012年超7000亿元。2013年，官方没有再公布全国公共安全预算数，只公布了中央本级支出的公共安全预算数，为1289 .89亿元，其中武装警察预算达到1006 .34亿元，并指出自2009年以来，其中中央本级公共安全支出预算5年增长76% 。

按照谢岳的研究，中国官方公布的统计数据显示，在‘维稳’经费开支中，中央与地方之间大概维持三七开的比例，中央承担30%，地方承担70%。这对经济落后地区来说是相当沉重的负担。谢岳指出，经济落后地区投入的维稳经费虽然绝对数少，但占财政支出比例却很大，很多省份因维稳而负债经营。一些研究者查核各地财政预算执行情况，结果发现，几乎从2009年开始，许多地区的公共安全支出均超出社会保障与就业、教育、环保、科技创新、保障性住房支出，许多地方财政因维稳支出而疲劳不堪。

以湖南永州富家桥镇为例，该镇几年前的情况介绍称年财政收入215.4万元，但近6年为唐慧支出的维稳经费高达80万元，平均每年13万，这无疑是一笔沉重的支出。

因此，基层官吏都深感这种维稳模式苦不堪言，盼望能够早日结束。但他们没想到或者是想到也没敢说出来的是：只要中国经济发展模式不改，这种维稳就没有结束之日。

经济模式不改，维稳永无穷期

中国的社会反抗类型由中国的经济增长模式特点所决定，某一时期经济的增长依赖哪几个领域，社会反抗就集中在哪几个领域。2009年以前，房地产是经济发展龙头，征地、拆迁就是社会反抗集中发生领域。随着房地产业高度泡沫化且难以为继，高污染的石油重化工业及矿产等资源性行业在地方经济中的地位日益提升，环境维权事件就日渐增加。统计显示，近年来,因环境问题引发的群体性事件,正在以年均29%的速度在递增，而且有从农村转移到城市的趋势，比如反抗PX项目的大规模反抗，就发生在厦门、大连、宁波、昆明等几个大城市。这种情况下的维稳，实质是维护地方政府榨取资源、污染环境等危害公众利益的恶行，势必激起社会反抗。

纵观国际社会，处理公共利益有三种方式，一是用正义或理性原则来考量公共利益；二是个人之间或集团之间在法律规则搭建的平台上博弈；三是将公共利益等同于公众的具体利益，如毛时代及中国改革开放早期。现阶段中国处理公共利益显然不是前两种方式，甚至也不是后一种。正如我数年前指出的那样，中国政府早就堕变为一个自我服务型的自利型政治集团，其所宣称的“公共利益”不仅不等同于公众利益，甚至是危害公众利益，比如夺走农民的耕地、污染中国的生态环境等均对公众利益造成极大的危害。

可以说，只要中国政府未能找到更好的经济发展方式，仍然继续以掠夺民众生存资源为发展前提，政府宣称的“公共利益”就会损害公众利益，维稳就只可能是成为大量消耗公共资源、国家财力，并让基层官员疲于奔命的过程，也是一个消蚀政府合法性的过程。

（《中国人权双周刊》第108期   2013年6月28日—7月11日，http://biweekly.hrichina.org/article/8765）