“娜拉”终出走，前程尚渺茫 ——评析迟来的户籍制度改革

中国政府日前发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，将“尊重城乡居民自主定居意愿”列为户籍改革的基本原则。这表明中国终于放弃了师法于明太祖朱元璋的户口黄册制度，允许国民在自己的国家自由迁徙。此项改革的受益者除了全国2.89亿人户分离者之外，农村人口从此可以按照自己的意愿自由迁居。

“娜拉”终于出走，但其前程却依然渺茫。

*户籍制度的改革：晚秋的早春*

这一社会进步虽然姗姗来迟，但总算是承认了个人自由的少部分内容。按照国际社会对个人权利的通常释义，个人自由包括人身自由、通信自由、言论自由、结社自由、宗教信仰自由与迁徙自由。本文称其是“晚秋的早春”，是指改革虽好，只是来得太晚，与中国现代经济部门能够提供相对充足的就业机会时间不同步，失去了最好的历史机遇期。

多年来，我一直强调改革的时间成本，即改革的时点选择：当其时，效益倍增；不当其时，不仅边际效益递减，可能还会带来一些负面影响，如果对这些可能出现的负面后果没有预为准备，至少是眼光短视。

中国户籍制度改革的最佳时期，应该是2001年及其后的三四年。2001年12月，中国加入WTO，从此进入“世界工厂”的十年辉煌时期，为中国农民提供了大量就业机会。只是中国这个“世界工厂”的用工体制与英国当年那个“世界工厂”很不一样，当年英国工业革命时，英国工人可以挈妇将雏居住于工厂区，那些工人区就是巨大的贫民窟，恩格斯的《英国工人阶级状况》，部分缘自他在1842年至1844年在英国居住期间对工人居住区的直接观察。现代中国由于户口限制，进城务工者不仅不能拖家带口，身份上与城市工人亦有差别，被称做“农民工”，平时与家人分开居住，只有在每年春节时才能回家乡与亲人短期团聚，每年的春运潮就是这种侯鸟人口回乡的“磅薄气象”。

自2009年开始，中国这一“世界工厂”陷入衰落，外资纷纷外迁，到其他发展中国家寻找“成本洼地”。为了保持经济发展势头，大规模的“拆村运动”（官方称为“城镇化”）在全国范围内展开，这种缺乏产业支撑、意在农民“让”出土地的城镇化，其结果是让大量农民成了失业游民，

世界城市化的历史，是先有产业的兴起吸附了大量人口，再有城市的发展与兴盛。中国近年的城镇化正好反其道而行之，是利用行政权力建立了城镇再往里面填充人口。就在今年2月，《经济参考报》记者在河南、江西、安徽等多个省市调研时发现，这种缺乏产业支撑，依靠行政手段推行的城镇化有诸多问题，一些新社区建成多年，可愿意入住的农民少之又少，形成老村拆不掉新村无人住的局面，记者将调查到的情况写成《城镇化遭遇二次空心化:部分农村新社区宛如鬼楼》。不独经济落后地区如此，江苏常州本是发达之地，因农民上楼即失业，也出现不少“鬼城”。

户籍制度的改革，并不能消除鬼城现象，但有利于农村人口的自由迁居，他们可以到大城市寻找生存机会。

*中国必须承认“城市贫民窟”的合法存在*

伴随着这次户籍制度改革，中国大中城市尤其是京广沪等地将面对一个现实问题，即正视“贫民窟”的合法存在，以往那种以拆除违章建筑名义消灭贫民窟的做法可能受到挑战。

出现贫民窟化现象，其实是中国这种人口大国的宿命。与中国同样是人口大国的印度、以及人口远比中国少的巴西都有贫民窟。这些年，中国人到印度、巴西旅游观光者日多，有心者终于发现，印巴两国的贫民窟，从其居民状态、居住条件、卫生设施、治安状况等各方面来看，其实与中国大城市的城中村、城乡结合部出现的简陋租借房群落并无二致，区别在于印巴两国承认这些贫民窟是合法存在，中国政府将其当作违章建筑，隔一段时间扫荡一次。

中国过去不肯承认贫民窟现象的存在，主要有两个原因：

一、中国政府在宣传中，一直将贫民窟当作社会落后的象征，国家的伤疤。去年《人民日报》旗下的《大地》杂志还称印度贫民窟“反映了印度的阴暗面，严重影响了印度的国际形像”。

二，中国各大中城市的管理者都将城市建设与城市管理当作展示政绩的主要橱窗，坚决排斥贫民窟的出现。2012年4、5月间，国家发改委国家城镇化专题调研组曾对浙江、广东、江西和贵州等8个省份做过调研，结果显示， 2011年，中国城镇化率达51.27%，但其中城镇户籍人口占总人数的比例却只有35%，相差的16个百分点中，蕴含着数以亿计的农民工不能与城市居民享有同等待遇，不能真正融入城市社会这一残酷现实。举家迁徙的农民工3071万人，其中大多是跨区域落户。由于户籍制度的限制，这些已进城的农民并未享受到和城镇居民平等的公共服务，造成了两极的就业和生存状态，这种不平等严重影响社会发展。

由于户籍制度直接与教育、社保、医疗等诸多福利挂钩，放开农民进城的户籍限制，必然会增加地方政府大量财政支出。因此，国家城镇化专题调研组在全国各城市调研中发现，“户改几乎遭遇所有市长的反对”。从2001年户改文件下发，到2011年国务院文件《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》出台，皆提出地级市以下市区全部放开户籍制度，但因地方政府强烈反对，迟迟不能落实。

*中国城市发展应该与社会发展水准相称*

中国的城市建设并非自然形成，主要依靠行政力量推动，因此政府能够集中资源，以高标准建立高档次城市。这种高标准的城市不是为中国农村人口城市化服务，主要目的一是解决现有城市居民的需求，二是为了地方官的政治需要。因此，中国的大中城市与其他发展中国家的城市相比，要美观舒适得多，以至于中国官员到纽约旅游时普遍对该市的陈旧颇感不屑，认为远不如中国那几个做为现代化橱窗的大城市上海、北京、深圳漂亮。如今，放开户籍限制，允许农民自由迁徙，全国各大中城市不能再象以前那样动辄以整顿市容为名清除违章建筑即贫民窟，这是中国城市化的一个重要转折点。

其实，至今为止的中国城市化完全脱离了中国的社会发展水平，因为营造外观漂亮的城市，必须以牺牲大量贫困人口自由迁居的权利为前提。中国实际上存在数以亿计的贫民，但便于生存的大中城市却不许有贫民窟，大量贫困人口只能分散居住在并无就业机会的中国农村地区，最后的结果是导致农村经济社会凋敝。近年来，许多从农村走向城市的白领、文化人纷纷感叹“我的家乡正在沦陷”，最后竟发现“每个人的家乡正在沦陷”，这种所谓沦陷，实际上就是对中国许多农村地区经济凋敝、贫民窟化的写照。

现阶段的中国，只有少数几个大城市及周边地区存在就业机会，这就决定了这几个城市不可避免地朝向超大型发展。在城市越来越大的同时，其基础设施和社会公共服务的供给压力也相应增大。在此情况下，户籍制度的改革必将使贫民窟问题浮出水面。对此，中国应该放弃不承认的“鸵鸟政策”，学习巴西、印度经验，将贫民窟视为现阶段中国贫民的一种正常生活状态，制订相应的政策，让贫民窟的居住者享有起码的教育、医疗权利，以及不失尊严的公共卫生设施，并制订相应的反贫困策略，减少社会痛苦。

（原载何清涟VOA博客，2014年8月14日，http://www.voachinese.com/content/he-qinglian-china-registration-system-reforms/2409219.html）