花钱买安定，不如还权于民 ——苏格兰公投的中国启示

苏格兰公投，中国人从中得到不少启发：苏格兰人选择留在英国的原因，是英国对他们自决权的尊重。有条微博说明了国人的感悟：“苏格兰公投，让我们见识了什么是君子之争，一边没有恫吓与镇压，一边也没有上街砍人；我们也看到了民主制度的强大力量，一切政见的分歧最终都由人民做出裁决。与其说是利益或亲情的纽带留住了苏格兰，不如说是对民主制度的共同信仰……”

中国政府也许应该思考：与其花钱买稳定，不如将权利还给人民。在形成国民的凝聚力上，尊重权利比面包契约更重要。

*财政转移支付：花钱买稳定的制度设计*

苏格兰独立运动的号召者实行动员的理由当中，当然有利益，比如税收的自主权，独享苏格兰的石油利益让苏格兰人更富裕，等等；但参加者大多数不是经济学家，也非财政税收专家，他们从英国三大党今年9月15日联署的承诺书中中，与其说看到了利益，还不如说看到了尊重与挽留的诚意。

至今为止，中国政府在处理政府与人民的关系上，还未脱离花钱买稳定的思路。一些地方督抚级大员总结的经验是：凡能够用人民币摆平的矛盾就是人民内部矛盾。但如果以为这一思路只是最近十多年发明的，那是因为不了解中国财政制度中的财政转移支付的政治逻辑了。

关于财政转移支付的政治逻辑是：政治家通常利用转移支付犒赏自己的支持者或是“收买”那些易受诱惑而支持他们的人。在中国的边疆地区，中共政府几乎从建政开始，就实行了这一制度；特别是当分离势力崛起，国家统一受到威胁之时，在受到威胁的地方，中央政府向该地区政府的财政转移支付就成为抑制分离的重要手段。

财政转移支付并非中国独有，民主国家与专制国家都实行，但作为一种制度资本，中央集权制度的国家使用频率与使用范围比民主国家既多且广。2006年的十六届五中全会的重要成果据说是形成了“财政转移支付之道”，8年过去，我们可以看看不断增加财政转移支付，即花钱买安定，究竟换来了安定没有。

*残酷的现实：花钱买不来安定*

由于是花钱购买支持，财政转移支付的政治逻辑必然引致以下结果：越不稳定的地区，财政转移支付越高；地方政府也会以此为由，要求增加财政转移支付的额度。同是少数民族地区，内部安定的广西、云南的财政转移支付相对少得多，富裕的新疆从中央政府拿到的财政转移支付与其相比就高得多。今年8月29日，《南方周末》发表了《【新疆这五年】公共安全，新疆要花多少钱》一文，指出，新疆高达3000多亿的年财政支出中，中央财政转移支付高达60%以上。但这在西北五省中并非孤例，2008年至今，中央转移支付在西藏财政支出中的比重一直在90%以上；青海则在70%-80%之间。这篇文章还指出一件令人不安的事实：即新疆与西藏地区用于公共安全支出的开支（即俗称“维稳经费”）越来越大。以新疆喀什为例，在东突势力较盛的喀什地区本级财政中，每花100元钱，就有约13元用在“公共安全”上。

这充分说明，花钱买不来稳定。在这一策略实施初期，可能有效；过了临界点，边际效益下降，趋近于无，最后成了“落雨背稻草，越背越重”的局面。因此，中国政府实在有必要研究花钱买安定的策略的转变了。

*中央与地方：建立分级责任政治*

中国政府的政治思维是全国一盘棋，对所辖国土采取三种治理方式，内地是中央-省-市（县）-乡四级垂直的直接统治；港澳划为一类，一国两制；新疆西藏等地则纳入“自治”范畴，各有一套少数民族政策。港澳经济与财政完整独立，政治上香港虽有要求普选权的占中运动等，但并无独立要求。抑制化解西藏与新疆的离心离德，已经成为中央政府目前面临的最大难题，中央财政转移支付这种制度成本的代价尽管越来越昂贵，中央政府却不得不继续付帐单。原因无它，国家统一，在中国的政治文化当中，占有无可质疑、至高无上的重要性。二十四史评价中国历史上有名的君王时，创建或者维护了中国的统一，就是一条相当重要的评判标准。正是在这种强大的政治意念支配下，尽管历史上中国分分合合不知凡几，最后总会走向统一。出于这种政治文化惯性，没有一届中共领导人愿意承担让国土分裂这种几乎不被原谅的罪名。

新疆和西藏的“分裂活动”（这两个少数民族及一些国际NGO将其称之为“民族独立”或“民族自治”的要求），对北京形成了不容忽视的挑战。为了让少数民族确信，与中央政府合作比分裂出去对他们的发展更有利，中央政府越来越多地借助于财政转移支付，希望通过利益羁绊来平抑民族或宗教独立情绪。结果是：财政转移支付这根胡萝卜越来越大，大棒也变得越来越粗，最后，胡萝卜的安抚效用完全消失，少数民族只感觉到大棒敲击的痛楚，积累的怨恨日甚一日。

在财政转移支付政治效用几乎失灵的情况下，必须寻找更好的治理方式。也许，让各省自治（包括让少数民族地区自治），财政上中央与地方实行赵紫阳时期的“分灶吃饭”，是比较好的方式。中央政府不再充当全能政府，除外交、军事等权力之外，治权下放给各省区，允许地方居民自选市县一级行政首长及人大代表。各省区的战略性矿产资源，中央可通过国家赎买的方式购买控制权与开采权，其余普通资源则交由地方自主开发。从中央政府来说，容忍地区间经济社会发展的不平衡，变全国一盘棋的统一为包容差异，让各省区自我发展、自我平衡、自我负责，虽然在短期内会带来一些困难，但会减少落后地区对中央财政的高度依赖，让地区政府建立起相应的责任机制。落后省份通过完全的自治，会慢慢明白，管理也是一种生产力，从而得以提高自治能力。少数民族地区在高度自治之后，自己对自己负责，可结束民族间的怪罪游戏。这对落后省份与少数民族地区是种解放，对中央政府与发达省份来说，则是一种解脱。

在上述地区中，西藏新疆地区与中央政府的矛盾中牵缠着民族矛盾，解决起来难度会相当大，西藏尚有达赖喇嘛做为谈判对象，也有条“中间路线”作为谈判基础，新疆除了缺乏这些条件之外，还有数百万汉族居民如何与维族人和平共处的问题。这些问题的最终解决，不能依赖中央政府的大棒与维族极端势力的暴力袭击，得互相以包容的心态慢慢化解对立。这个过程，既需要伊力哈木这种维族知识者参与，更需要中国政府容得下伊力哈木。

苏格兰独立运动与英国政府的双赢（前者表达了诉求，后者对苏格兰地区公民自决权充分尊重），对花钱买安定的中国特色策略是个讽刺，也是个启发。放弃一党专制，迈进民主政治，无疑是中国今后应该努力的方向。在中共尚未准备放弃执政权之前，至少可考虑改变单纯依赖胡萝卜和大棒的治国方略，通过逐步还权于民，如此才能使中国社会以震荡最小的方式转型。

（原载何清涟VOA博客，2014年9月19日，http://www.voachinese.com/content/helqinglian-blog-scotland-china-20140919/2456311.html ）