• 兰德公司为北京提供的选择题:治污还是治病

    by  • March 5, 2015 • 中国观察, 国土生态 • 0 Comments

    何清涟

    柴静的《穹顶之下》引发了许多争议,片子的主题雾霾不再是焦点。延伸到动机论、阴谋论。拿女儿作秀等恶意的话题上。其中只有两个延伸的话题还算挨得上边,一是即能源置换的巨额治污费用将从何筹措?二是既然有APEC蓝、两会蓝,为什么不能让它永久化,只在大型活动时出现?

    兰德公司给北京的选择题:花钱治污还是花钱治病

    公众应该记得一次“中美空气外交事件”,2011年10月,潘石屹公布了美国驻北京大使馆的空气测量数据。在美国使领馆与本国政府公布的空气质量信息之间,中国公众宁可相信前者而不相信本国政府,纷纷指责政府信息造假。这场“空气风波”最后引发了中国外交部的抗议,指责美国公布中国的空气数据是“干预中国内政”,沦为国际笑柄。2013年12月初,美国环保署长吉娜·麦卡锡在大雾霾中到中国做穿梭访问,临行前,她在美国一个公共场合称,“中国排放的污染正在吹向美国西海岸”,出访过程中曾接受《南方周末》专访,也毫不讳言地说,“中国面临的空气质量挑战正是我们此行的目的”,并表示愿意提供技术与研究方面的帮助。

    美国的“帮助”有了结果。一年多之后,美国战略研究机构兰德公司(RAND Corporation)提供了一份研究报告。该报告指出,在过去十年,中国环境污染的成本接近每年GDP的10%。这一比例比韩国和日本高出了数倍,也远高于美国的水平。在空气、水和土壤污染中,以空气污染的成本为最。2000年至2010年间,空气污染成本占到GDP的6.5%,水污染占2.1%,土壤污染退化占1.1%。

    兰德公司为中国治理空气污染提出三点政策建议,1,使用煤炭、木材和废弃物为燃料的锅炉和火炉是污染物释放的重要源头。城镇地区的住宅和商用建筑须停止燃烧煤炭、传统生物燃料和塑料废弃物。2,大量替换燃煤发电——特别是在主要的人口中心及其周边,转而使用其他低污染能源,包括天然气、核能、风能和太阳能。3,强制报废易造成污染的车辆,以减少氮氧化物的排放源。

    兰德公司关于空气治理的主要办法就是能源置换。上述政策的花费不菲,如果进行能源置换,每年要比现在多花1,400-1,600亿美元,但考虑到当今空气污染带来的相当于GDP 6.5%的健康成本(2012年这一成本约为5350亿美元),空气质量的改善和经济产出的增加可以弥补实施这些政策所支出的成本。

    能源置换过程中如何说服民众?

    兰德公司的政策建议很合理,成本收益也算得清清楚楚:由政府每年支付治污费用1600亿美元,就可以让社会成员少支付健康成本5000余亿美元。无论从政权稳定性考虑还是从人民健康角度考虑,中国政府都会接受这份报告的建议,但付出的成本并不止报告中涉及的钱,还有大量其他问题。

    APEC蓝与两会蓝的出现让政府与国人对空气治理有一定信心,认为只要政府下定决心抓空气治理,恢复蓝天白云有望。但怀抱这种希望的人可能忽视了一点,APEC蓝等大型会议期间出现的蓝天,是通过政府强制,在会议召开约一个月前至召开期间,让偌大的北京城及周边地区工厂停产、汽车限制进城、各机构放假才得以实现的,餐饮业停业,即经济休眠与城市半休眠的办法才得以实现。今后要作为常规治理方法,肯定遇到以下几个问题:

    一是面临失业的沉重压力。

    钢铁业与水泥业是制造污染的大户,但全国因建筑业的关系,这两大行业非常兴盛。以钢铁业为例,中国约有800家钢铁企业,就业人数超过350万人,水泥行业目前生产企业约3500家,从业人员90多万人。如果要以提高 污染标准,并以谁污染、谁治理来收费,这些早就挣扎于盈亏线的钢铁企业大多得关门,地方政府不仅税收无着,还将面临大量失业的压力。

    二是政府得拿出大量补贴,促使国人使用高成本的清洁能源。

    使用清洁能源,对中高收入阶层的压力不大,但对占人口70%左右的中低收入阶层来说,是个沉重的负担。今年2月3日,新华社发表调查报道《高成本时代的清洁能源供热路在何方》,涉及的就是这个问题。该报道调查了太原、兰州、乌鲁木齐等开始推行“煤改气”、电暖等清洁能源供热方式的城市,发现清洁能源供热是“交不起、烧不暖、谈不拢”。山西崇光科技有限公司为太原四个“煤改气”城中村和部分燃气小区供热,据其负责人张福柱说,天然气价格这两年一直在上涨,现达到每立方米3.85元。算下来,燃气供暖每平方米的成本就高达7元以上。如果居民按照集中供暖的收费标准缴纳供暖费,企业肯定要赔钱。由于供热成本严重倒挂,去年崇光公司仅四个“煤改气”城中村的运行费缺口就高达5000万元。低收入户集中居住的城中村的政府补贴力度较大,最终公司算是不盈不亏。可以想象,如果在全国推行清洁能源,补贴压力很大。因此,推行煤改气的城市,基本上是“背着包袱减排降污,清洁能源供热赔钱赚吆喝”。

    3月3日,王志安在《一个关于雾霾的微观调查》中,以安徽等地通过财政补贴让农民停止焚烧秸杆为例,说明财政补贴不足的情况会导致农民不配合,与钱相比较,农民不很在意空气质量。

    拿出大量财政补贴,在中国经济上行时期好办,但现在经济下滑,政府财政压力加大,要拿出大规模的国家补贴,势必加税。这次认为柴静片子为中国政府加税提供了理由,就是出于这些考虑。

    公众参与是治霾成功的关键

    中国的环境污染,从根源上来缘于政治与经济制度的扭曲,公地的悲剧+无人监管的政治权力,最后导致政府与企业之间形成污染的共犯结构。但要想等到民主化后才来治理,中国极有可能变成无法生存之地。从治理难度来说,在空气污染、土地污染、水污染这三种污染当中,空气污染最容易治理,也与所谓政治制度的关联最弱,因为伦敦、洛杉矶也曾发生过雾霾,最后是政府、企业、社会成员达成共识,治理成功。因此,从美国学习治理经验,从现在开始治理,应该有希望。

    但是,中国的治霾又不是一个单纯依靠投入资金就能解决的问题。中国现行体制对环保来说有个致命缺陷,那就是只要公众听命于政府,却严厉排斥公众参与环境评估、监管等重要环节。从洛杉矶历时几十年的治霾经验来看,除了立法、司法、政府监管这些法律上的配套措施之外,公众参与必不可少。在立法这方面,中国的法律条文可以很完善,但司法与政府监管从来就乏善可陈,公众参与一直被政府排斥。中国早在2006年就发布了《环境影响评价公众参与暂行办法》,除条文不完善之外,更严重地是流于形式。兰德公司为中国空气治理提供的能源置换方案,行之于美国或者日本都没有问题(日本司法严厉,向有“法匪”之称),但在中国这种制度环境中,即使被政府接受,实施过程中也会困难重重,最后难免扭曲变形。

    柴静《穹顶之下》发布之时,正值两会召开前夕,本可以借助片子的轰动效应,推动中国环保的公众参与。但由于中国舆论环境的险恶,所有应该被讨论的事情,比如花钱治污还是治病、巨额费用从何筹措、环保的公众参与等等,全都淹没在“劈柴”的口水战中。对此,我只能表示遗憾。

    (《中国人权双周刊》第151期  2015年2月20日—2015年3月5日,http://biweekly.hrichina.org/article/26069

     

     

     

     

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