• 天津大爆炸与被遗忘的《环评公众参与法》

    by  • August 20, 2015 • 国土生态 • 0 Comments

    何清涟

    天津大爆炸后,部分无家可归的受损者向政府索取部分赔偿。我认为这是天经地义之事,因为政府剥夺了他们的环评权,按照中国2006年颁布并于3月18日开始施行的《环境影响评价公众参与暂行办法》(以下简称《环评公众参与法》),在瑞海公司(2012年11月成立)在港区建立危险品堆放场时,必须经过当地社区公众环境评估。

    可惜的是,这些受损业主似乎没人知道自己有这项法定权利,政府当然也不会提醒他们。

    《环评公众参与法》为何被刻意“遗忘”?

    说起来,这是产生于中国制度环境中的荒谬现象,一部“施行”了将近十年、至今并未废止的法规,大多数中国公众却不知道其存在,当然也不会有人运用这部法规问政;强调“依法治国”的中国政府,也“忘记”有这部法规的存在。自这部法规诞生之后,只有少部分法律专家讨论过这部法规的缺陷。

    中国的环境生态日益恶化,公认的说法是达到危机临界点。依靠政府与徒有其名的法律并不管用。因此,2006年以前曾锐意推进环保的国家环保局副局长潘岳希望引进美国的环境保护公众参与法规,为此,他专门撰写了《环境保护与公众参与》,希望公众参与能够扭转“环保法律虽多,但管用的不多”这种局面。

    公众参与原则的发源地就是美国。20世纪中期,美国人也曾为污染问题深为苦恼,但他们不是坐等政府对此负责,富有自治传统的美国公民开始推动环保的公众参与,在公众压力下,美国于1946年出台《联邦行政程序法》,当事人参与听证制度成为这部法律的核心部分,为后来公众参与环境决策奠定了基础。它的法理基础是美国的民治原则(社区自治):每个人都是和自身利益有关的事情的最好裁决者,并且是满足自身需求的最合适人选;他们是乡镇(社区)的成员,这里发生的一切都与他们有密切关系,义务的履行与权利的行使都同样重要。因为这一内涵,公众参与原则在国际上亦被称为“可及性原则”(Access Principle),1969年,美国实施《国家环境政策法》(以下简称“环政法”),随后又颁布了一系列具有跨时代意义的法律,如《清洁空气法》、《清洁水法》等。

    潘岳的良苦用心,随着他在中国政坛的地位边缘化而化为乌有。这部法规与2003年实施的《环境影响评价法》一样,从出生之日开始就带有难以实施的障碍。看起来,这两部法律法规似乎为公众参与提供了参与途径,但细究条文,却是在糊弄公众。比如两部法律都规定,要就环境影响评价发布公告,公开环境影响评价文件,设立意见征询阶段,通过听证会等征集公众意见,对意见作出有效反馈,在最终的报告书中附具对意见采纳或未采纳的说明。但荒谬的是,环评法规定的意见征询阶段仅为10天,公众连组织讨论的时间也没有。美国《国家环境政策法》规定,环境影响报告草案的公示期不得少于45天。

    美国有社区自治传统,尚且需要45天时间讨论。在民众缺乏自组织能力、一盘散沙的中国,政府却只给10天时间,这条规定让这部法规陷入无法操作之困境。法学专家们指出这一点,但环保主管部门对此置若罔闻。

    这次天津大爆炸之后,在有关各种追问当中,独独缺了一条:瑞海公司的堆放场项目,在交由天津市环境科学研究院做环评之前,是否有过公示让社区居民这些利益相关者参与环评。如果没有,地方政府与环评机构均需要追责。也因此,受损居民要求政府赔偿,于法有据。政府不能以这是企业行为一推了之。

    环评腐败,殆祸中国

    中国的腐败无所不在,其中影响最恶劣的莫过于环评腐败。环境评估本是一国为环境生态安全设置的第一道屏障,但各级政府环评机构却将此当作寻租机会,与政府、企业形成了利益共谋的共犯结构。因此,中国环境生态失去了屏障,这里且不说那毁人健康于无形甚至要命的土地污染、空气污染与水污染,只说危险化学物品一项。

    天津爆炸后,腾讯网上一篇文章谈到,“根据2006年原国家环保总局组织的全国化工石化项目环境风险大排查,在排查的全部7555个项目中,布设于城市附近或人口稠密区的有2489个,占32.4%。……论文《国内外危险化学品安全距离探讨》就提到,我国有30%以上的危险化学品生产企业存在周边安全距离不符合规定的问题。”

    上述项目在投产之前,基本都经过环境评估,也就是说,这些“炸弹”都经过专业机构与专家评审,“合法”地埋在人口稠密地区。为什么会如此?皆因中国的环境评估已经成为环保部门寻租的一个重要工具。

    《瞭望》新闻周刊2009年4月登载“环评领域成腐败‘高危地带’, 专家吁打破利益链条” 一文,提到以下事实:2002年至2008年6月,22个省区市环保部门有487人被立案查处,环保系统几名高级官员连续因“环评腐败”落马。国家环保部环境影响评价中心负责人因腐败问题被调查。这种戴红顶子收黑钱的腐败泛滥至今。今年3月19日,《中国青年报》发表采访《官员直言环保部最大权力是环评 正被内部腐败侵蚀》作为规划或建设项目的前置性审批条件,环评便一直被视为从源头上预防和控制环境污染的“阀门”,但环评领域的腐败相当严重。据中央第三巡视组向环保部反馈专项巡视情况,未批先建、擅自变更等环评违法违规行为大量存在,环评服务市场“红顶中介”现象突出,环评机构资质审批存在“花钱办证”情况,把关不严、批而不管、越权审批不仅导致污染隐患,而且加大权力寻租空间等。巡视的结果之一,是国家环保部副部长张力军因涉环评腐败落马。

    基层环保局成了吸附在污染企业身上的寄生机构。地市(县)级领导因政绩需要追求GDP高速增长,地市(县)的环保局当然得配合一把手。按照政府赋权,环保机构负责对辖地企业进行环境评估、监测环境变化,以及惩处企业的违法违规行为。无数事例证明,许多地方的污染企业是当地政府的“一把手工程”,“一把手”的意志不但导致环保审批制度失灵,更导致监管成了虚应故事,基层环保部门早就陷入“收钱养人,养人收钱”怪圈——“学术”一点的说法是:监管者与被监管者形成了一种利益共犯结构。河南、安徽、湖南等省的记者调查,情况基本相同,这点,我曾在《中国污染的共犯结构》一文中有详尽的分析。

    今年,查处的安徽省情况更严重,该省环保部门官员或是在环评机构中占有股份,或是让亲属直接开办环评公司,既当“裁判员”又当“运动员”。

    天津大爆炸证明了“依法治国”的虚伪

    天津大爆炸已经过去五天了。爆炸的罪魁祸首瑞海国际公司的神秘背景有诸种传说,最可靠的是《苹果日报》的说法,瑞海公司的大股东李亮是中共前政治局常委李瑞环弟弟李瑞海的儿子。目前被抓的董某人,是原天津港港口公安局局长之子,依仗其父管着这块码头,从中分了一块蛋糕。这些传说有几分真实?习近平三天两次就此事的讲话其实已经透露玄机。第二次讲话提到:“周永康、徐才厚、郭伯雄、令计划这样的大案都要一查到底、公开处理,还有什么必要对一起安全事故有所保留和隐瞒?”如果不是有李瑞环这样的政治局前常委家族卷入其中,习不会在讲话中做此类比。

    一国的环保有三道屏障,一是有公众参与的环境评估,二是法律制度,三是政府监管。中国名义上也设置了三道屏障,将环保当作基本国策,在权贵官僚任意捉弄法律,这三道屏障形同虚设。

    一部与国土安全及国民生命安全有关的《环评公众参与法》,在制订时就有意设置技术障碍让其流于形式、出台将近十年从未得到实施,其遭遇足以说明中国的“依法治国”只是一部自欺欺人的政治荒诞剧。

    (《中国人权双周刊》第163期  2015年8月7日—2015年8月20日,http://biweekly.hrichina.org/article/29325

     

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