• 美国减少外援 牵动国际政治神经

    by  • March 18, 2017 • 世界与中国 • 0 Comments

    何清涟

    川普政府2018年度预算案的重点在增加军费、削减援外及环保部分。这一预算案旨在增强美国硬实力,正好与奥巴马政府大幅消减硬实力(裁军)、只重软实力的方针相反。一些民主党人认为这个预算案只不过是保守派的幻想而已,准备在国会阻击该方案。

    仅就外援支持的NGO活动来说,美国政界主流与受援者一直持积极支持态度,但NGO活动所在国家,例如如中俄等对这些组织的打击、限制,导致美国国内关于外援的绩效、影响的怀疑日增。特别是资助某些国家的激进组织,受到的质疑更直接。

    哪些援外资金将被削减?

    川普政府公布了其1.1万亿美元的预算大纲:提议增加国防开支540亿美元。计划削减环境保护局31%的资金、国务院28%的预算,以及住房与城市发展部13.2%的资金。提供给公共广播公司、博物馆和图书馆服务学会、美国国家艺术基金会、美国和平研究所等机构的资金则为零。该提案还将给予国际组织(如世界银行等)的资金削减6.5亿美元。

    计划大幅改造联邦政府,是川普这一预算蓝图的显著特点。外部观察者都认为这个方案是川普对美国现存体系的全盘挑战,将改变美国政府的方向,并把这个计划视为川普落实其竞选口号“抽干沼泽”(Drain the swamp)的行动。

    援外资金属于国务院预算的一部分,媒体也毫不隐晦地表达了弥漫在华府上空的恐慌感:多少援外计划会受影响?哪些机构会被裁并?多少职业外交人员工作不保?

    3月14日,《华盛顿自由灯塔》(FreeBeacon)发表一篇文章,标题是《国会要求国务院调查奥巴马拨款插手外国选举》(Congress Demands Investigation Into Obama Admin Meddling in Foreign Elections)。文章引述一份由Mike Lee等数位共和党参议员联名写给国务卿蒂勒森(Rex Wayne Tillerson)的信,这些参议员们要求蒂勒森对那些拨款启动全面调查,以便确定奥巴马政府究竟是如何推动全球的激进派事业和政党,包括外交官搞政治偏袒、美国国际开发署用资金支持极端且时有暴力的政治活动人士,以及美国政府努力边缘化(外国)领导层内的温和派和保守派。比如奥巴马政府在以色列最近的选举中。拨款给以色列国内反对内塔尼亚胡总理的组织。这些参议员称,“我们驻全球各地的代表团搞这类政治偏袒是不可接受的,并危及我们的双边关系。”蒂勒森应该“审查我们的税金被使用的情况,以便制止那些煽动政治动荡、不尊重国家主权和公民社会、最终有损于我们建立有利国际关系的活动。”这封信涉及的国家包括马其顿、阿尔巴尼亚、拉丁美洲和非洲等地多个国家。

    俄罗斯:防范外国NGO的“先锋”

    美国本次削减外援项目,重点不在削减与中国、俄罗斯相关的项目,而是上文提到的国家与中东地区,深患“外国NGO焦虑症”的俄罗斯与中国,早就不是美国外援项目的重点。

    从2005年左右开始,俄罗斯先后遭遇了独联体国家形形色色的颜色革命,比如乌克兰的“橙色革命,格鲁吉亚的“玫瑰革命”、吉尔吉斯坦的“郁金香革命”,直到“颜色革命”在哈萨克斯坦遇阻,革命风潮才算暂时止息。当时美国在独联体国家推动“颜色革命”是基于地缘政治考量:前苏联解体后,独联体国家成为俄、美、欧大国政治角力的必争之地。从独联体国家本身来说,他们都急欲摆脱俄罗斯的控制。这些通过“颜色革命”实现了选举民主化的国家,内里仍是集权统治模式下的精英政治。不满现状的民众别无选择,唯有在执政党与反对党中不断改变站队。由于缺乏基本的制度建设,即便政权多次更替,对社会的实质改变比较有限。用流行的术语来说,这些国家的民主化有待完善。

    但从独联体国家纷至沓来的“颜色革命”中,普京政府看到了外国NGO所起的重大作用,因此,几乎从“颜色革命”开始之后不久,就开始在本国着力打击外国NGO。2012年11月21日,俄罗斯严苛的《外国代理人法》(foreign agents law)正式生效。依据这部法律,NGO被视为从事“政治活动”的“外国代理人”——在俄语中,“外国代理人”一词同时有外国间谍、叛国者的意思。

    2015年5月,俄罗斯总统普京针对境外NGO又签署了新法案,增加的内容计有:允许检察机关禁止外国组织或机构在该国境内活动及运作;允许俄罗斯当局检控在国家安全层面上被认定为“不受欢迎”的外国公司;“参与”不受欢迎的境外NGO的个人面临罚款或最高6年监禁。

    这一期间,共有100多家机构被列入俄罗斯政府的黑名单,遭到关闭、驱逐或被迫撤出俄罗斯。其中包括:美国国际开发署、开放社会研究所(索罗斯基金会)、国家民主基金会、国际共和研究所、国际问题国家民主研究所、约翰和凯瑟琳·麦克阿瑟基金会、自由之家、查尔斯·斯图尔特·莫特基金会、民主教育基金会、东欧民主中心等等。暂时还在活动的NGO则面临资金紧缩、名誉受损、员工遭受恐吓等困境。2016年9月初,俄罗斯大型民意调查机构“列瓦达中心”(Levada Centre)遭政府关闭。政府以《非政府组织活动法修正案》为依据,视接受境外资金援助的“列瓦达中心”为“外国代理人”。

    中国以俄为师,青出于蓝而胜于蓝

    如果说在控制外国NGO方面,俄罗斯是公开打击为主,那么中国在习近平上台之前是阴柔工夫,迎合美国对华外交的“接触、合作、影响、改变”八字方针,对于外国NGO采取以政府合作为主,允许极小部分资金与草根组织合作。

    香港中文大学社会学系助理教授安子杰(AnthonyJ.Spires)根据美国基金会中心资料库(www.foundationcenter.org)的统计归类分析,2002年到2009年间,美国基金会对华援助约有4.3亿美元(不含港澳台),其中捐助给学术机构(中国的学术机构都是官办)、政府部门、官方NGO的分别占44.01%、25.38%、16.62%,这三部分援助占到了总额的86.01%,而草根NGO获得的捐助只占5.61%。基于数据分析,该文得出结论:美国援助的不是中国的民间力量,而是中国政府。(《美国基金会对华援助究竟花落谁家?》,政见,2012年4月9日)

    2010年,中国的GDP总量超过日本,成为世界第二大经济体,西方国家发现本国已不如受援的中国富有,于是对中国进行重新定位,国际援助慢慢减少或中止。据财新网2015年11月报道,中国基金会评价榜(2015)表明,中国NGO来自境外援助面临“断流”问题,和2013年相比,参加评选的NGO从103家增加到195家;但是,来自境外的资助方数量却不增反减,从98家下降到62家,下滑近四成。在中国资助过5家以上NGO的境外基金会,也从2013年的8家下降到6家;资助总次数从78次下降到55次。

    此情此境之下,中国政府认为没必要再容忍那些外国资助的草根NGO。2014年4月,国安委部署摸底调查在华境外NGO,新的《境外非政府组织境内活动管理法》于2016年4月实施,软硬齐来,最终让7000多个由外国资助的NGO在中国面临生存困境,其中仅德国就有200多家在华基金会因其“非法身份”被迫撤出。

    川普政府并未打算停止所有对外援助,只是希望重新评估奥巴马政府时期美国对外援助的绩效,在此基础上开展外援。《川普政府将审查美国援外项目》(VOA,2017年1月17日)援引了保守派智库美国传统基金会詹姆斯·罗伯茨(James Roberts)的看法:“美国、经合组织国家等西方国家提供的援助,太多的援助最后只是帮助腐败政府继续掌权,……在对外援助方面,新总统川普及其政府很可能优先考虑把援助提供给那些努力加强产权、法治和打击腐败的国家”。可见,真正的问题在于:1、在众多接受美国外援的国家中,哪些能够达到这一标准,值得继续外援;2、保证外援有效而非流于形式,甚至起南辕北辙的作用。

    (原载VOA何清涟博客,2017年3月17日, http://www.voachinese.com/a/3771596.html

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