旧政策，新包装
2004年2月9日，中国政府又以“一号文件”的形式颁发了“中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见”。此事顿时成为中国各媒体的头条新闻，形成了一波新的宣传热潮。这些颂扬的调门儿基本上与新闻发布会上中央财经领导小组办公室副主任陈锡文的发言相同，一是赞扬这一“高含金量”的文件充分体现了中共中央领导对弱势群体的关心，突出了“农民增收”这一主题；二是将这个新“一号文件”与1982－1986年中共中央颁发过的五个“一号文件”联系起来，着力赞扬其曾经拥有的光辉与承载的民望，以及新一号文件的突破与创新之处。这种由学者团队合唱的颂圣声，深深感染了国际社会，对中国寄以厚望的中国研究学者再次表示了称许，甚至预言中国农村积聚的各种问题将有所改善。尽管国内少数几位“三农问题”（三农指的是农村、农业与农民）专家在表示赞扬的文字之后，委婉地表示了一些不同看法，比如“中央文件含金量很高，但重点在于是否能够落实”，并举出以往地方政府抵制中央政策的例子来表示担忧。温铁军甚至谈到农村改革“只走了半步，现实存在着现代化的制度架构与基层经济现实的严重错位”，但这种声音很微弱，几乎很少有人注意到这点，因为中国社会现在实在是太需要“希望”了。
笔者仔细读过中央一号文件，这个8，000字左右文件共分为9部分22条。说老实话，读完以后心里真是挺失望，因为这个充满官话套话的文件里面，除了发展农村金融这个原则之外，没有任何新招，全是朱鎔基任总理时期任内出过的招（朱因农村金融混乱，曾经要求取消农村金融市场），包括1号文件里提到将“严格区分公益性和经营性的用地，明确界定政府土地征用的权利”，也是在过去有关政府文件里每年都要见到的套话。整个文件如果说新，也只是新在“包装”在“一号文件”的外皮之下，利用“一号文件”曾经有过的社会声誉，为新一届政府的“仁政”造势而已。
治标不治本
其实，中国的“三农”问题积聚到今天，完全是改革以来农村社会重新组织失败的结果，而这种失败完全中国政治体制的原因，是中国的政治体制严重剥夺了中国农民的各种社会权利。所谓“农民收入下降”，只是中国农民社会权利贫困的主要表现之一。但这个新“一号文件”居然连这三农问题的病根在哪里都不敢触及，只是抓住在粮食主产区发展粮食生产，促进粮食增收、发展农村科技、提高农业产业化经营等皮毛作文章，如果说这是头痛医头，脚痛医脚之举，还算是高抬了它，因为过去温家宝就是主管农业与金融的副总理，在他任期内，中央政府每年三月在全国“人大”与“政协”会议上，都信誓旦旦地保证一定解决，但事实却是“三农”问题却一年比一年更见严重，难道这些旧口号披上颇有历史声誉的“一号文件”外衣，就能够由口号着魔般地变成有用之方？
其实，对生产粮食的农民而言，中央政府对粮食生产实施优惠政策，增加收入的作用不能和1980年代同日而语。1980年代是粮食短缺，增产就可以增加收入；现在粮食生产能力很强，还能从国际市场得到粮食。与国际社会相比，中国农产品每单位产品的成本远远高于国际粮食市场，近十几年的经验证明，农民通过提高粮食生产增收最慢，不仅如此，还常常增产减收，也正因为如此，中国政府才给粮食生产区补贴和优惠的政策。因此，可以说，“一号文件”规定通过粮食生产增收，可以说形同空文，毫无实际作用。
中国农民负担重到底重在何处？
农民收入连年下降，其实是几个体制性因素综合形成的结果，一是地方政府盘剥。按照中国的行政体系，政府建制到县一级，县以下乡镇干部只有乡镇级干部是财政供养，其他干部的工资及整个乡镇政府系统干部的福利全需要地方财政自筹，这是国内说的“七顶八顶大盖帽管着一顶破草帽”，换句话说，戴着破草帽的农民得养着这些大盖帽。这就造成了农民说的“一税轻，二税重，三税四税无底洞”，这里的一税指的是国税，二税指的是省里的税，三税四税指的县乡两级政府的乱收费，乱收费的总额远远超出了国家规定的正税。全国共有5000多万乡镇干部，自从1995年以来，农业各项税收的总收入在国家财政收入中的比重只占10％左右，而农民的日子却越过越显不堪，其原因就在于农民上交的各项税费是供养这些乡镇干部的主要来源。谁都明白只有裁撤掉这些乡镇干部，才是釜底抽薪之举。但中共建政以来的任何改革只要一涉干部裁减，就必然失败。朱鎔基2001年费改税还未开头就告结束，原因就在于乡镇干部这个数量庞大的利益集团的抵制。这次“一号文件”对这一根源性问题只字未提，由此可以预见到所谓“农民减负”，最后只是一场纸上的空欢喜。不过，笔者可以保证，最后的年终政绩总结，各地乡村上报的数字一定是“减少”，而且会精确到角、分等最小人民币计量单位为止。对于中国乡镇政府基层官员在农民增收这一点上玩的把戏早有一句话形容，叫做“千方百计苦无一计，没有办法就靠统计”。
农民缺乏基本经济权利
“一号文件”这次得到很高赞扬的理由之一，是提出了土地征用制度改革。但中国农村土地征用制度的改革，是不可能仅凭一个原则性的规定就可以解决的，因为这涉及多方面问题。
首先当然是中国农民权利的贫困。农民权利贫困有多种表现形式，如自由选举的权利，受教育权利、土地权利、自由迁徙的权利等等，而土地权利则是最根本的经济权利之一，1978年以后的家庭联产承包责任制只是让农民得到了土地的使用权，而不是所有权。正是这种土地权利虚置的状态，使得中国农村干部能够任意以政府的名义剥夺农民的土地。且不提来自于省市县三级国土资源局的公开“合法”剥夺，一些地方恶势力（即村干部）都可以任意侵占农民土地，江苏省赣榆县黑林镇大树村村长熊传祥就侵占了该村农民2,000亩土地，对外招标变卖，该村农民集体上访多年，当地县政府对此装聋作哑，根本不理睬农民的上诉。
各级政府官员任意侵犯农民土地的事情全国发生多起，根据国土资源部执法监督局一官员透露，2003年上半年，全国发现各类土地违法行为超过10万起，涉及土地面积39,133公顷，其中耕地19,400公顷。
财政体制不改革，土地征用难叫停
其次，农村的土地问题实际是财政、金融、税收等宏观政策交互作用的结果，土地问题早已变成了一个利益问题，中央限制占用农民耕地的政策，为什么总是流于虚文，根源就在于此。
笔者以前曾谈到过，中国目前县乡镇级财政已经发生严重困难，负债累累，仅镇一级的债务窟窿目前已经高达2,000亿元，这还不包括县级政府和村级政府的债务。这种情况下，又没有相应的财政工具比如地方债券可以利用，就必然带来地方政府低价占用农民土地，高价卖出，填补地方财政的漏洞。
其次是中国金融政策所起的杠杆作用有问题，银行贷款大多流向房地产等超额收益领域、使房地产成了一个暴利行业，从而激发县乡镇三级政府官员利用土地资源变现套取金钱。
第三个则是外资大量涌入的刺激。中国经济的对外依存度已经超过50％，国内经济越来越依靠外需来拉动，中国各地地方政府竞相压低资源和劳动力的价格，以争取外商直接投资，低价甚至零地租转让土地，结果就是造成一大笔财政挂帐，这需要更进一步的圈占土地才能解决，形成了一个不可避免的恶性循环。
财政、金融改革上的突破是解决土地问题的关键。一号文件对造成农村土地问题的根源未曾触及。而在这些根本问题没有理顺的情况下，单纯叫停开发区、控制滥占耕地，恐怕难于奏效。
没有实质内容的2004年“一号文件”，可以说是对80年代五个一号文件的狗尾续貂之作。这个文件充其量只是在演绎一个不知是中国农民出于策略，还是出于认知局限而坚持的一个说法，“中央政府的经是好的，全教地方官员这些歪嘴和尚念歪了”。但一种政治体制竟然不能保证自己的施政能够达到原定目的，且最后总是通向与其口号、目标南辕北辙的暴政，这个体制存在的合法性本身就值得质疑。
（写于2006年2月20日）
