――评析中国上访制度为何失灵

中国政府不仅剥夺上访者的权利，还拼命掩盖这一事实。曾被官方媒体广为报道的事实，也会因政治需要被官方断然否认；地方政府正在发布煌煌文告表示要做的事情，中央政府的官员却宣布说从不存在。

谎言遮蔽不住的悲惨世界

先谈官方曾经承认但现在却否认的事实。11月12日人权观察（纽约）发布了一份有关中国“黑监狱”的报告――《通往地狱的小巷》。尽管这份报告只是截取了几十位上访者悲惨遭遇当中的一小段，即他们被拘押在“黑监狱”中承受的种种不堪，比如受到暴力虐待、盗窃、勒索、恐吓，甚至是性侵犯。从报道内容来看，这篇《通往地狱的小巷》所做的事情只是在英文世界里将中国信访制度那深不见底的黑暗掀开了一只角，因为有关访民的悲惨遭遇在中国并非秘密，国内媒体时有报道。《半月谈》杂志今年4月就有“乡镇干部自曝‘截访’内幕”一文，专谈一位乡干部因暴力截访引起良心的不安。今年8月遭受性侵犯的安徽女访民李蕊蕊受害之地就是“黑监狱”北京聚源宾馆，施暴者徐建就是该“黑监狱”的看守。

但这篇报告的真实性却遭到中国官方否定。中国外交部发言人秦刚在同日召开的记者会上否认有“黑监狱”存在。秦刚说：“我可以告诉你在中国没有黑狱，中国政府践行以人为本、执政为民。……”为什么以前承认的事实，这次却要矢口否认？原因应该是这份报告发布之时正值美国总统奥巴马访华前夕，加之中国当局今年投资450亿元打造“大外宣计划”，一心要塑造“良好的国际形象”，因此这种在中国半公开存在的“黑监狱”在秦刚的嘴巴中毫不费力地消失了。

“不许百姓点灯”的多个现代版

不巧的是，秦刚的发言在同一天被证明为谎言。而证明秦刚那“各级政府……都要倾听人民群众的意见、建议”为谎言的，并非“海外反华反共势力”，而是深圳市政府那份《关于依法处理非正常上访行为的通知》。这份通知堂而皇之地用政府法规性文件形式剥夺了上访者的各项权利。包括在市委市政府办公场所外聚集、滞留等14种“非正常信访行为”，并规定首次非正常上访的人员经过劝诫告知后再次“非正常上访”，予以 警告处罚；多次进行非正常上访者，依照《劳动教养试行办法》予以劳动教养。

让人无法置信的是，这14种非正常上访行为中，“采取呼喊口号、打横幅、穿状衣、出示状纸、散发上访材料、静坐等方式”竟然被列在第三条，定性为“扰乱公共秩序的行为”。如果硬要说上访者“呼喊口号”制造了声音，“打横幅”占领了公共空间，“散发上访材料”影响了接收者，“出示状纸、穿状衣”等类行为完全不影响任何人，尤其是小民“穿状衣”这点算不上权利的“权利”，在“万恶的封建王朝”都从未被官府禁止。清末四大奇案中的杨乃武与小白菜一案，据当时人笔记所载，杨乃武的姐姐杨淑英就是身穿上书冤状的状衣，千里迢迢远赴京师为弟申冤。今天访民们身穿状衣，就是从传统戏剧中学来的。

不过，深圳这些规定并非该市原创，而是东施效颦之作。早在2004年，北京市政府就曾出台《关于维护群众上访现场秩序的工作意见》，其中就有类似规定，比如“对在上访活动中实施违法行为，采取打横幅、呼喊口号、拦截公务车辆、围堵党政机关和单位等方式扰乱机关工作和社会秩序的，公安机关予以制止、警告，对不听劝阻的依法处罚；对采取自杀、自焚、自残等极端行为的，……阻塞铁路、公路交通等扰乱公共秩序、危害公共安全的，公安机关立即制止，对主要责任人予以治安管理处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。” （《京华时报》 2004年4月5日）2008年，山西省太原市政法委亦发布文告，称“依据相关法规，太原市司法部门将对在外国驻华使馆、中央领导驻地和省市党政机关等非信访场所上访的；屡次违反《信访条例》的；为制造影响到外国驻华使领馆和驻华机构实施穿状衣、举标语、喊口号的，违反《信访条例》组织、煽动集体上访的，进京上访的等违法行为进行依法处置。”（《太原日报》2008年12月22日）

信访制度竟不如封建王朝的击鼓鸣冤？

《国务院信访工作条例》所保证的访民权利，居然被各地方政府的法规性文件否定，这一事实有力地证明了中国政治制度严重失灵。

至今为止，在中国的制度设置里，信访制度堪称制度化程度最高、也最具中国特色的利益表达机制。按照法律，信访是一种在中国现存政治结构中有法定地位的利益表达吸纳机制，从乡镇基层到中央的党政系统都设立了各自的信访机构，然而，事实却表明，上访完全处于制度失灵状态，它的存在已经成为对中国政治现状的一种最大的讽刺。

上访制度失灵，首先源自于制度的缺陷。中国政府的信访制度实际上是摹仿封建帝制时代冤民申诉的制度。在帝制时代，地方官衙门口大都设有“登闻鼓”，冤民击鼓鸣冤后，地方官员依律必须立即升堂问案并作出裁决。地方官如果不能公平断案，少数有血性也有条件的受冤者会采取告御状的方法以求申冤。但它与中国现代信访制度有本质差别，古代冤民申诉制度是一种行政司法合一处理民事或刑事自诉案件的制度安排，地方官员（包括接受御状的三法司。明制，中央司法机关刑部、大理寺、都察院合称“三法司”）既有责任、也有实权处理案件，从而保证冤民的申诉能得到有效解决。但中共在摹仿这一制度时却舍弃了制度的核心部分即裁决权，信访部门只能将信件转往访民所在地政府部门，也就是施害于访民的主体手里――因为信访案件涉及的往往是受害民众与其居住地地方政府之间的纠纷。这等于是将已经被狼咬得遍体鳞伤的羊再度推往虎口，这就是中国有许多访民在漫漫上访路上艰难跋涉二十多年，直到家破人亡，自己含冤死去，公道还杳无踪影的制度根源。

北京、深圳与山西等地方政府取消访民上访权利的规定，无异于放任、纵容权势阶层更加有恃无恐的欺压平民，完全是一个“只许州官放火，不许百姓点灯”的现代版本。

（原载BBC·点评中国，2009年11月23日，http://www.bbc.co.uk/zhongwen/simp/indepth/2009/11/091123_cr_china_petition_by_heqinglian.shtml）