何清涟
中共十八届四中全会的主题词是“依法治国”。由于这四个字在十七年前曾是治国方针，因此被解说成“依法治国升级版”。在中国官方评论当中，《环球时报》的社评最为直接，用《推进依法治国莫受西方舆论干扰》这一标题，就将中国最近流行的两个政治热词串在一块了，所谓“西方舆论”当然是“外部势力”之一种，北京与香港特首梁振英此时正同声指责“外部势力”操控“占中运动”。
*被封存的往事：美国对华法律援助项目*
环球社评抓到了要害：“一些西方主流媒体反复提出在中国‘党大还是法大’的问题，这对有的人理解这次会议可能形成误导。在这些西方媒体的分析中，党的领导和依法治国‘是矛盾的’，他们宣称弘扬此，彼必然要打折扣。西方这一老生常谈的政治逻辑一直在影响中国部分人的观念。”
如果说环球社评常常具有喜剧感，这一篇倒还真没有，“外部势力”确实一直在期盼中国实现法律至上，法律之上无权威的法治，最终成为国际社会当中“负责任的成员国”。为此，自1997年中国将“依法治国”作为治国方针以来，美中两国政府进行了长达十余年的密切合作，以推进中国的法治。如今，不仅这种合作已成往事，在中国还成为不再公开提起的“秘密”，但在美国华府政界却是公开信息，参与者回忆这段往事并无禁忌。
这一合作开始于1997年，正是克林顿与江泽民两位国家元首努力建构中美新关系之时。前美国国务院民主人权和劳工局特别顾问艾米·加兹登（Amy Gadsden）是这一项目的主要执行者，曾写过一篇《对抗-合作-倒退》（ From “Confrontation” to “Cooperation” and Back Again），概述了中美政府之间法律改革交流计划的来龙去脉，以及1997年-2008年间这一交流所发生的变化。
这篇文章充分证明，在中共十七年的“依法治国”史上，美国这一“外部势力”曾起过相当重要的领路人作用。
*“合作”破裂，缘于北京担忧颜色革命*
作者根据其亲身经历，将1997年-2008这段时期划分为两个阶段：
第一阶段（1997-1999年）：结束“后天安门时期”（即1989年天安门事件后中美关系疏离）、进入双边关系的新阶段，基调是合作而非对抗，合作重点是法治领域。
1997年美中峰会结束时，美国总统克林顿总统和中国国家主席江泽民在联合记者会上宣布“两国将通过新的方式就双方共同关心的议题进行合作”。这次峰会能达成合作，乃因双方充分互动并取得共识。在江泽民抵达前几天，克林顿发表重要讲话，说“中国现正处在十字路口。中国决定往合作还是对抗方向走，将在未来数十年中深远影响亚洲、美洲及全世界。中国以稳定、开放、法治、拥抱自由市场和政治多元化的非侵略性大国而非以闭关和对抗的姿态出现，符合美国人民的深远利益。” 在演讲中，克林顿把那次峰会的主题阐述得很清楚，是“合作”而非“对抗”。这次峰会奠定了中美双方今后十年关系的基调。
1998年6月第二次美中峰会上，双方保证进一步在实行法治方面进行合作。美国国家安全顾问桑迪·伯格在记者会上宣布：“在法治领域，我们将与中方进行更强有力的项目合作，与他们的法官、律师合作，对他们进行司法体系和司法实践方面的培训”，并宣布1998年11月双方将举行重要会议，讨论对人权的法律保护，包括国际人权公约、刑事程序性权利、对宗教自由的法律保护和其它议题。
加兹登女士特别指出，在这一决定做出之前，从20世纪80年代开始，美中法律交流项目一直在进行，许多外国NGO和基金会已全面介入支持中国立法建设、司法培训、法律研究和教育等方面的项目，作者本人就是是重要的参与者。那段时期，中国还未“崛起”，中国官员需要依靠外国政府和组织资助安排“学习之旅”，到海外学习法律和法律体系。
第二阶段（2000-2010年）：美国资助中国的人权与法治建设。
从2002至2010财政年度，美国对华法律援助项目资金总额达1.535亿美元。2006财政年度资助2300万美元，其它年度援助资金的数字约在1500至1700万美元之间。援助资金指定用於促进民主、治理、人权、独立媒体和法治；与中国政府机构进行合作的美国NGO和教育机构是资金的主要获得者，NED则将资金提供给中国国内及国外从事人权或其它改革项目的小型NGO。
这一阶段经历了合作与倒退，分水岭约在2006年。那一年，中国开始了一轮指认“外国NGO为外国势力颠覆中国的工具”的舆论围剿。中央党校《学习时报》8月发表“部分外国非政府组织破坏政治稳定”是其中代表作。艾米·加兹登描绘了这一变化过程。
合作交流之初，中国政府对这类法律合作项目持欢迎态度并予以重视，中国政府在体制内进行了大规模法律改革。国务院、全国人大、最高法院，以及民政部和司法部大量审查各自管辖范围的法律和政策，这些机构都是美国对华法律援助项目的合作者。为了不落在美国后面，1998年，欧洲委员会和中国政府也签署了一项建立和启动一个村民选举地方官员的培训中心。
进入21世纪前10年中期，中国政府开始对这些合作项目踩刹车。作者分析，倒退的原因至少有两个，一是格鲁吉亚和乌克兰发生了“颜色革命”，危机感促使中国对法治和民主项目进行内部调查，结果是与美方有合作关系的政府机构及相关组织受到越来越大的压力，不得不中止与外国NGO合作的项目。二是中国有钱了，官员不再需要外国政府及NGO资助进行“学习之旅”。
事实上，自那以后，“依法治国”在中国官方宣传中退位，周永康全面掌管政法委，中国进入“维稳”年代。
*“依法治国升级版”能将中国带入法治时代吗？*
改革以来，中共多次提出“法治”，高层领导人是真想向西方学习，结束党大于法的局面，建立法律至上、法律之上无权威的法治吗？
答案当然是否定的。中美在法治领域的合作最后失败，就是因为中国方面发现，推进法治的目标是要结束党大于法的人治，这与中共的“核心利益”（一党专制）相违。因此，对美国对华法律援助项目的效果评估，美中双方完全相反。美方认为，“通过这些有关民主、人权与法治的项目援助，使农民工、艾滋病毒感染者和艾滋病患者提高了对自身权利的认识，促进利益相关方面参与制定地方一级环保政策的项目和许多其他的类似项目。这类活动增加改善了作为中国现政权的两个主要目标——治理和稳定，以更传统的方式促进了中国的人权”。但中国官方认为，这些合作项目是美国安放在中国的“特洛伊木马”，目的是在中国策动“颜色革命”，结束中共一党专制。
今年十八届四中全会推出“依法治国升级版”，究其实还是出于政治需要。毛泽东自诩自己是“和尚打伞，无法无天”，文革中废掉公检法，用自己的“最高指示”代替法律。邓小平在文革结束后多次提到“法治”，就是要结束毛泽东的人治。但一旦邓创立的新权力格局稳固之后，“法治”就被束诸高阁。江泽民当时要与美国修好，投其所好，同意双方在法治领域内合作，但实际上从来就没打算结束党凌驾于法律之上的局面。习近平这次提出“依法治国升级版”，应该是想否定胡温十年周永康这一政法委书记实掌公检法大权的维稳模式，将政法大权收归自己掌控，并非想结束党大于法的人治。试想，在以党治国的制度下，党又坚持“下级服从上级、全党服从中央，中央服从最高领袖”的人治，哪里有实行法治的可能？充其量还是过去30多年的立法、司法、执法集于党之手的“以法制国”。
（原载何清涟VOA博客，2014年10月21日，http://www.voachinese.com/content/rule-by-law-20141021/2491781.html）
